IV SA/Po 1258/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz /spr/ WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S.W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. IV SA/Po 1258/14 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej PINB) postanowieniem z dnia [...].08.2014r. nr [...] wydanym na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku S.W. o wydanie kopii dokumentów znajdujących się w aktach postępowania oznaczonego sygnaturą akt [...] w sprawie dotyczącej budowy chodnika zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...] , obr. S.M. , gm. S.M. odmówił sporządzenia przez organ i przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy nr [...] . W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 24.07.2014 r. wpłynął wniosek S.W. z dnia 22.07.2014 r. o wydanie uwierzytelnionych kopii potwierdzeń odbioru przez Gminę S.M. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji z dnia [...].04.2013 r., tj. dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nr [...] . Organ wskazał, że przepis art. 73 § 2 Kpa przyznaje stronie obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów. Pozostawia jednak te uprawnienia do ich własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. W tym zakresie strona nie ma żadnych ograniczeń. Podkreślono, że wnioskodawca S.W. w postępowaniu oznaczonym sygnaturą akt [...] nie posiada statusu strony, a jedynie strona postępowania może domagać się wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kopii i to tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. S.W. w ustawowym terminie wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się doręczenia mu kopii w/w dokumentów. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej także WWINB) postanowieniem z dnia [...].09.2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślono, iż zgodnie z art. 73 § 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a Kpa). Przepis art. 73 § 1 Kpa wyraża zatem zasadę powszechnego dostępu strony do akt sprawy - z wyjątkiem określonym w art. 74 § 1 Kpa - i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Zwrócono uwagę, że przepis ten nie nakłada na organ administracyjny obowiązku wykonania, nawet odpłatnie kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczenia ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierza stronie bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Strona może natomiast z 73 § 2 Kpa - żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Podkreślono, że "przepis art. 73 § 1 Kpa nie przewiduje obowiązku sporządzania przez organ kserokopii akt lub ich odpisu i doręczania ich stronie. Ma jednak zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.07.2013r., sygn. akt II GSK 507/12). Z powyższego wynika, że wskazane wyżej uprawnienie przysługuje wyłącznie stronie. Dlatego należy ustalić, czy podanie z dnia 22.07.2014r. pochodzi od strony postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W ocenie organu odwoławczego analiza akt postępowania administracyjnego oznaczonego sygnaturą [...] dotyczącego budowy chodnika, zlokalizowanego na terenie nieruchomości ozn. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...] , obr. S.M. , gm. S.M. wskazuje, że wnioskodawca - S.W. nie posiada w nim przymiotu strony. Zatem słusznym było wydanie przez PINB w K. postanowienia z dnia [...].08.2014r., znak: [...] o odmowie sporządzenia i przesłania uwierzytelnionych kopii żądanych dokumentów. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dodatkowo wskazał, iż nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06.09.2001r. (tekst jednolity z 2014r., poz. 782), dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S.W. podnosząc, że się z nim nie zgadza i wnosząc o jego uchylenie. Nadto wskazał, że budowa przedmiotowego chodnika nastąpiła w drodze samowoli budowlanej i niezgodnie ze sztuką budowlaną. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 06.02.2015r. skarżący podniósł argument, że w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, a kontrolowanym przez tut. Sąd w sprawie IV SA/Po 130/14 skarżący uznany był za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż art. 73 § 1 Kpa statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Stosownie do art. 74 § 2 Kpa odmowa umożliwienia stronie wskazanych wyżej czynności – również ze względów podmiotowych (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05) - następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. I właśnie z takim postanowieniem organu I instancji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Trzeba zaakcentować, że przyczyną odmowy sporządzenia przez organ i przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy nr [...] było uznanie przez organ I instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. W tym miejscu zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w postanowieniu organu I instancji (a później podzielonym przez organ odwoławczy), iż uprawnienia z art. 74 § 1 Kpa przysługują tylko stronie, a odmówić ich przyznania można – ze względów podmiotowych – jeżeli wnioskodawca nie jest stroną. Do rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego konieczne jest zatem ustalenie, czy wnioskodawca jest lub też nie jest stroną tego postępowania. Ponadto pamiętać należy, że tryb z art. 74 § 2 Kpa wyprzedza tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej i strona nie może być pozbawiona dostępu do akt sprawy z powołaniem się na to, iż może wykorzystać tryb przewidziany dla uzyskiwania informacji publicznej. Kontynuując ten wątek należy także podzielić pogląd tut. Sądu wyrażony w wyroku o sygn. IV SA/Po 548/07, że możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku złożenia wniosku dotyczącego wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów pojawia się dopiero po zakończeniu tegoż postępowania administracyjnego. W świetle powyższego zasadniczym problemem wymagającym wyjaśnienia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący jest osobą umocowaną do złożenia przedmiotowego wniosku oraz sporządzania ze wskazanych przez niego akt notatek i odpisów. Jak już wspomniano zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 Kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Regulacja ta służy zapewnieniu rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony, na której opiera się zasada czynnego udziału strony, co z kolei zapewnia realizację zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wynika z tego, że powyższy obowiązek ciąży na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie, w każdym jego stadium, w stosunku do podmiotu posiadającego przymiot strony w tym postępowaniu. W doktrynie postępowania administracyjnego (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego), wskazuje się, że uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). W tym sensie kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, w którym stwierdza się, że: "skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej". Wydaje się więc, że organ administracji powinien udostępnić akta sprawy zasadniczo podmiotom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można jednak uznać za dopuszczalne udostępnienie akt postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej gdy interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Chodzić by tu zatem mogło o stronę w sposób oczywisty pominiętą przez organ. Jak wynika z akt sprawy organ odmówił skarżącemu przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów uznając, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu objętym zakresem wniosku o udostępnienie akt, a tym samym nie jest stroną tego postępowania. Organ nie wezwał jednak skarżącego do wykazania jego interesu prawnego, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego lex specialis wobec art.28 k.p.a. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły na podstawie jakich przesłanek przyjęły, że skarżący nie ma statusu strony postępowania. Ograniczono się jedynie do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że analiza akt postępowania administracyjnego oznaczonego sygnaturą [...] dotyczącego budowy chodnika, zlokalizowanego na terenie nieruchomości ozn. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...] , obr. S.M. , gm. S.M. wskazuje, że skarżący nie posiada w nim przymiotu strony. Tym samym organy naruszyły art.107 § 3 Kpa wadliwie (w sposób niepełny) uzasadniając swoją decyzję w zakresie dotyczącym sedna niniejszej sprawy. Nie wyjaśniły bowiem stronie przesłanek na podstawie których przyjęły, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego chodnika, co ma rozstrzygające znaczenie w kontrolowanej sprawie. Wskutek tego kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji nie poddają się także w pełni kontroli sądu administracyjnego, gdyż w istocie rzeczy nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego chodnika. W tym miejscu należy wskazać, iż jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia WWINB z dnia [...].12.2013 nr [...], a także wyroku tut. Sądu z dnia 27.08.2014r. o sygn. IV SA/Po 130/14 (publ. CBOSA), zasadniczym powodem odmowy wznowienia postępowania przywoływanego w skardze przez skarżącego było naruszenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. We wspomnianym postępowaniu nie dokonano oceny, czy skarżący posiada przymiot strony, czy też nie. Tym samym stwierdzić należy, iż organ na żadnym etapie postępowania nie analizował zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. czy skarżący posiada status strony. Powyższe oznacza, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie i instancji uznać należy za przedwczesne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawioną wykładnię i po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a. mającym na celu ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony, a także po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego wyda właściwą decyzję. Sąd nie zastosował art. 152 p.p.s.a. i nie określił, że zaskarżone postanowienia nie mogą zostać wykonane, gdyż obydwa postanowienia mają charakter negatywny (odmowny), a tym samym są niewykonalne. W pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.