IV SA/Po 126/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bożena Popowska del. sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nagród dla nauczycieli; oddala skargę /-/M. Bohdanowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska MW Rada Miejska w W. uchwałą nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 49 ust. 2 i art. 91 "d" pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. nr 118 poz. 1112 ze zm.), ustaliła kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków specjalnego funduszu nagród oraz tryb zgłaszania kandydatów do nagród w formie regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi W., a w § 4 zawarto klauzulę, że "uchwała obowiązuje od dnia podjęcia". Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł o nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał na § 4 uchwały określający, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Powołując się na treść art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP organ nadzorczy stwierdził, że przedmiotowa uchwała należy do kategorii prawa miejscowego, ponieważ Rada Miejska uchwaliła normy o charakterze generalnym (nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). W związku z tym, jako akt prawa miejscowego, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, przedmiotowa uchwała, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm.). Przepisy art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktów normatywnych w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Miejska w W. stwierdziła, że nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, iż adresatami uchwały są nauczyciele szkół i przedszkoli w gminie W. Zdaniem skarżącej regulamin, stanowiący załącznik do uchwały nr [...], określający kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli jest skierowany do Burmistrza W. oraz dyrektorów szkół i przedszkoli z terenu gminy W. W związku z tym przedmiotowa uchwała nie ma charakteru powszechnie obowiązującego skoro skierowana jest do konkretnych adresatów. jest to akt kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest bezzasadna. Uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] wydana została na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 49 ust. 2 i art. 91 "d" pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. nr 118 poz. 1112 ze zm.). Przepisy te przyznają radzie gminy kompetencje, jako organowi prowadzącemu szkoły i przedszkola, do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków specjalnego funduszu nagród. W § 4 tej uchwały Rada Miejska uchwaliła, że obowiązuje ona od dnia podjęcia. Organ nadzorczy stwierdził, że przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i w związku z tym należy do kategorii prawa miejscowego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące, co wymaga zastosowania art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi uwzględniać jego cechy materialne i formalne. Fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie świadczy jeszcze o tym, że jest to akt prawa miejscowego ponieważ uchwały tych jednostek często mają charakter mieszany i zawierają przepisy powszechnie obowiązujące oraz wewnętrzne. W związku z tym konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem przepisów wynikających z uchwały oraz wskazanie na jakiej podstawie prawnej została ona podjęta. Jak już wyżej wskazano przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 49 ust. 2 i art. 91 "d" pkt 1 Karty Nauczyciela oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak istnienie ustawowej podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nie jest równoznaczne z tym, że uchwała ta zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, gdyż za akty prawa miejscowego uznawane są zarówno akty wydane na podstawie upoważnień szczegółowych, jak i upoważnień blankietowych. Do kwalifikowania konkretnego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli więc uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że przedmiotowa uchwała ma charakter prawa miejscowego. Uchwała ta dotyczy możliwości wynagradzania niezindywidualizowanych podmiotowo nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę W. i może być stosowana wielokrotnie. Uznając, że uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] jest aktem prawa miejscowego, to winna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62 poz. 718), ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i weszłaby w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z naruszeniem prawa. Podniesiony przez skarżącą argument, że uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [....] nie została przez Wojewodę uznana za akt prawa miejscowego i weszła w życie z dniem podjęcia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące tylko uchwały nr [...]. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. /-/M. Bohdanowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska (za nieobecnego Sędziego) /-/E. Makosz-Frymus MW