IV SA/Po 1275/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną związaną z budynkami oraz drogą wewnętrzną zapewniającą dojazd do budynku. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. M.Z. (zwana dalej również jako "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta L. o wyjaśnienie treści ww. decyzji poprzez wskazanie, że dotyczy ona pełnej zabudowy bliźniaczej (dwa segmenty). Wyjaśniła, że wystąpiła o wydanie decyzji dla budynku w zabudowie bliźniaczej, mając na myśli taką zabudowę, na którą składać się będą dwa budynki, gdy tymczasem uzyskała decyzję na budowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta L. na podstawie art. 113 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." wyjaśnił, że ww. decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś określenie w zabudowie bliźniaczej oznacza sposób usytuowania lokali mieszkalnych (segmentów bliźniaka). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.Z.. W jej ocenie wydanie postanowienia nie rozwiązuje problemu, bowiem postanowienie to można odczytać w ten sposób, że chodzi o jeden budynek z lokalami mieszkalnymi. W takim przypadku można by zaprojektować maksymalnie dwa lokale w jednym budynku i byłby to de facto budynek jednorodzinny wolnostojący, a jej wniosek dotyczył zabudowy bliźniaczej. Wyjaśniła, że pierwotnie składała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, jednak wniosek ten został zmieniony na jeden budynek w zabudowie bliźniaczej, mając na myśli bliźniak z dwoma segmentami i jest pewna, że nie można tego wniosku rozpatrywać jako "pół bliźniaka". W drugim wniosku określiła budynek liczbą 1, ale skoro pierwotnie wnioskowała o 4 budynku w zabudowie bliźniaczej (8 segmentów), to redukując zabudowę do 1 sztuki, we wniosku posługiwała się dalej liczbą 1, naturalnie mając na myśli zabudowę bliźniaczą, tyle że z jednym budynkiem a nie czterema w zabudowie bliźniaczej. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 127 §2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Kolegium skoro skarżąca złożyła poprawiony wniosek wraz ze szczegółowymi rysunkami i przekrojami budynków i została w oparciu o ten wniosek wydana decyzja pozytywna , to należy uznać, że jest ona w pełni zgodna z treścią poprawionego wniosku. Organ I instancji nie może sam w sposób władczy zmieniać treści wniosku. Skoro we wniosku skarżąca wpisała jeden budynek mieszkalny jednorodzinny to oczywistym jest, że budynek ten nie może mieć więcej lokali niż dwa. W ocenie Kolegium podział budynku w decyzji jest zgodny z treścią wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie SKO z dnia [...] września 2014 r złożyła M.Z. wnosząc o sprostowanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z zamierzeniem inwestora. W ocenie skarżącej wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest zgodna z treścią wniosku o jej wydanie. Wskazała, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 2011 r. załączyła koncepcje zagospodarowania terenu, na której widać , że takich bliźniaków miało być 4. Pierwotnie wnioskował o 4 budynki w zabudowie bliźniaczej (8 segmentów), a zmieniając wniosek do 1 szt. dalej posługiwała się liczbą 1, mając na myśli zabudowę bliźniaczą, 2 budynki sąsiadujące ze sobą ścianami. Wyjaśniła, że we wniosku wskazywała, że będą zapewnione 2 miejsca postojowe na 1 lokal oraz poinformowała o planowanej lokalizacji garaży. Na rysunku widać 4 zjazdy do garaży oraz wskazano 4 miejsca postojowe na terenie, czyli w sumie 8 miejsc postojowych. Wynika z tego w jej opinii, że spełniono zapewnienie 2 miejsc postojowych dla 1 lokalu, co oznacza, ze zachowany będzie warunek 4 lokali mieszkalnych, czyli dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami w każdym segmencie. Wskazał również, że do wniosku dołączono koncepcję samego bliźniaka, na której widać, że zabudowa składa się z dwóch budynków. W ocenie skarżącej wniosku nie można było rozpatrywać jako pół bliźniaka, bowiem takie działanie powinno zostać uznane za nieracjonalne. Gdyby chodziło jej o jeden budynek, to wystąpiłaby z wnioskiem dotyczącym budynku jednorodzinnego wolnostojącego, a nie o zabudowę bliźniaczą. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy rozpoznając wniosek o wyjaśnienie treści decyzji powinny dokładnie zapoznać się ze wszystkimi dokumentami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. Organ I instancji wydanym na wniosek skarżącej postanowieniem wyjaśnił w trybie art. 113 § 2 k.p.a. treść własnej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej warunki zabudowy, w ten sposób, że decyzja ta dotyczy budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś określenie w zabudowie bliźniaczej oznacza sposób usytuowania lokali mieszkalnych ( segmentów bliźniaka). Przepis art. 113 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ, który wydał decyzję, na żądanie strony lub organu egzekucyjnego wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. służy wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących użytych przez organ w treści decyzji sformułowań, czy też wyrażeń, które pozostają dla strony postępowania niejasne. Wyjaśnienie treści decyzji konieczne jest wówczas gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Nie może ono prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego sprawy, ani też do zmiany merytorycznej treści rozstrzygnięcia. (J. Borowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komantarz, J. Borowski, A. Adamiak (red.), Wydawnictwo C.h.Beck, Warszawa 2014, s. 483). Przedmiotem takiego postanowienia jest więc wyłącznie wyjaśnienie stronie postępowania, tego jak organ rozumie własne rozstrzygnięcie, celem usunięcia niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2372/10 dostępny na http://cbopis.nsa.gov.pl) Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej rozstrzygnięcia, a jedynie na objaśnieniu jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić sposobu załatwienia sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2358/13 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną związaną z budynkami oraz drogą wewnętrzną zapewniającą dojazd do budynku. Z kolei zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu ten sam organ administracji wyjaśnił wątpliwości strony skarżącej co do treści tej decyzji w ten sposób, że decyzja dotyczy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś określenie w zabudowie bliźniaczej oznacza sposób usytuowania lokalu. W ocenie Sądu wyjaśnienie organu jest jednoznaczne i odnosi się do wydanego rozstrzygnięcia, co organ uzasadnił w treści postanowienia. Ponadto postanowienie wyjaśniające nie zmieniło sposobu załatwienia sprawy, a organ pierwszej instancji przed udzieleniem wyjaśnienia zwrócił się do autora projektu decyzji o zajęcie stanowiska co do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do treści skargi Sąd uznał, iż argumentacja w niej zawarta nie mogła okazać się skuteczna, bowiem strona skarżąca dąży do zmiany treści rozstrzygnięcia rzeczywiście wydanego przez organ. Strona skarżąca opiera podniesione zarzuty na sprzeczności treści ustalonych warunków zabudowy ze złożonym wnioskiem o ich ustalenie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2372/10, iż załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy przedstawiający koncepcję graficzną budowy budynku stanowi dokument istotny dla wydania decyzji ustalającej warunku zabudowy. Stanowi on bowiem materiał dowodowy obrazujący stan faktyczny sprawy dotyczącej ustalenia tych warunków istotnych dla ukształtowania treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie może być on jednak ponownie oceniany przy wydaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Jak była bowiem już o tym mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia, z wydaniem tego postanowienia nie może się łączyć ponowna ocena stanu faktycznego sprawy zakończonej wyjaśnianą decyzją. Czego nie dostrzega strona skarżąca tryb art. 113§ 2 k.p.a. nie jest właściwym do osiągnięcia zamierzonego przez nią celu. Jeżeli bowiem strona skarżąca nie zgadza się z decyzją o warunkach zabudowy, właściwym na tym etapie postępowania było by podjęcie działań w celu zmiany treści decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych, albo jeśli strona stoi na stanowisku, iż planowana przez nią inwestycja jest inwestycją inną, niż ta przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy, może ona zwrócić się do organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowej inwestycji. Nie ma natomiast, możliwości, aby w trybie art. 113 §2 k.p.a. skutecznie podnieść zarzuty w zakresie sprzeczności decyzji z treścią wniosku złożonego przez skarżącą. Z tych też względów, uznając, że skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, a zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji [pic]