IV SA/Po 1277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia [...] 2010r. M. P. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Burmistrz Gminy R. decyzją z [..] 2010r. znak przyznał M. P. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dziecko do lat pięciu oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przedmiotowa decyzja zawierała w treści uzasadnienia pouczenie, iż "w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Wskazano, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami (art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W dniu [...] 2011r. M. P. oświadczyła, że do dnia [...] 2011 r. przebywała na urlopie wychowawczym, jednak w dniu [..] 2011 r. jej pracodawczyni zmarła. M. P. wyjaśniła, że rezygnuje z pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i jednocześnie wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] 2010r w zakresie punktu drugiego. Decyzją z dnia [...] 2011r. Burmistrz Gminy R. orzekł utracie przez M. P., od [...] 2011r. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznanego decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] 2010r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] 2011r. Burmistrz Gminy R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 8 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) skarżąca została pouczona o możliwości zapoznania się z zebranymi i w sprawie materiałami. Decyzją z dnia [...] 2011r. Burmistrz Gminy R., w oparciu o art. 10 ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał pobrane przez M. P. za okres od [...] 2011r. do dnia [...] 2011r. świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w łącznej kwocie [...] - za nienależnie pobrane. Organ I instancji stwierdził, że poprzez informację zawartą w punkcie VII wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego a także informacją zawartą w decyzji z dnia [...] 2010r. M. P. została prawidłowo poinformowana o konieczności niezwłocznego powiadomienia o każdej zmianie sytuacji rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Ponieważ wraz ze śmiercią pracodawczyni, przerwaniu uległ urlop wychowawczy wnioskodawczyni, organ uznał wypłatę świadczenia w okresie od [...] 2011r. do [...] 2011r. za nienależną, powołując się na treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa, do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od przedmiotowej decyzji M. P. wniosła odwołanie w ustawowym terminie. Odwołująca powołała się na swoją trudną sytuację materialną. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą dziecko, obecnie utrzymującą się wyłącznie z zasiłku dla bezrobotnych, a także podniosła, że w chwili obecnej toczy się postępowanie sądowe o alimenty. Odwołująca wniosła o umorzenie kwoty [...] z uwagi na jej ciężką sytuację materialną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że M. P. w okresie od [...] 2011r. do [...] 2011r. pobrała nienależnie świadczenie rodzinne. Kolegium podkreśliło, że M. P. dopiero w dniu [...] 2011r. powiadomiła właściwy organ o zmianie swojej sytuacji polegającej na tym, że od [...] 2011r. nie przebywała ona już na urlopie wychowawczym. Kolegium wskazało, że M. P. w odwołaniu zawarła wniosek o umorzenie kwoty uznanej za nienależną, uzasadniając to trudną sytuacją rodzinną. Organ II instancji wyjaśnił jednak, że postępowanie o umorzenie kwoty nienależnie pobranej jest postępowaniem odrębnym od niniejszego postępowania w przedmiocie uznania pobranych świadczeń za nienależne, dlatego też z przyczyn proceduralnych wniosek ten nie może zostać rozpatrzony w toczącym się postępowaniu. Skarżąca została pouczona, że organ I instancji winien rozpatrzyć jej wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranej w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym po zakończeniu niniejszego postępowania. Jak wyjaśniono, bowiem w oparciu o treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzją w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. P. wyjaśniając, że decyzję Kolegium i decyzję ją poprzedzającą uznaje za krzywdzącą, bowiem księgowa, która prowadziła dokumentację jej pracodawcy nie powiadomiła skarżącej, że śmierć pracodawcy powoduje przerwanie urlopu wychowawczego i stanowi okoliczność, o której należy powiadomić organ. Skarżąca podniosła też, że jeszcze w dniu [...] 2011 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w R. figurowała ona jako pracownik zmarłej M. N. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] 2012 r. skarżąca powtórzyła, że nie została poinformowana przez księgową, kiedy zmarła jej pracodawczyni, a ponadto w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych figurowała ona jako pracownik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że w okresie pobierania przez M. P. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zmarła jej pracodawczyni. Kwestią bezsporną pozostaje, że śmierć pracodawcy nastąpiła [...] 2011 r. a skarżąca powiadomiła o tym fakcie organ w dniu [...] 2011 r. Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Kolegium o zaistnieniu przesłanek uzasadniających uznanie pobranego przez M. P. w [...] 2011 r. dodatku do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych), w myśl, którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wypłacany jest osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, (to jest rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka) do ukończenia przez dziecko 18 roku. Stosownie natomiast do art. 8 pkt.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oprócz zasiłku rodzinnego można też otrzymywać dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (art.10 ust.1.). W myśl art.30 ust.1 osoba, która pobierała nienależne świadczenia rodzinne zobowiązana jest do ich zwrotu. Nie może zatem budzić wątpliwości, ze uprawnienia do poszczególnych świadczeń może nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy niewątpliwie w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób restrykcyjny. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu tej ustawy uważa się między innymi 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz 2) świadczenie przyznane lub wypłacane na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z treści art.30 ust.1 i ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Podkreślić należy, że wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny należy przyjąć, że świadczenie będzie nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy. Nie oznacza to, że muszą być to okoliczności zawinione przez organ. Mogą być to zarówno przyczyny leżące po stronie organu (błąd), ale także okoliczności niezależne od organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyrok NSA z 01.04.2010 r. sygn. I OSK 1710/09). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy wypłata M. P. dodatku do zasiłku rodzinnego niewątpliwie nie była zawiniona przez organ. Wbrew stanowisku Kolegium, zgromadzony w aktach sprawy materiał nie pozwala jednak przyjąć, by wypłata była spowodowana okolicznościami leżącymi po stronie strony. Świadczeniobiorcy nie można bowiem przypisywać wszelkich obowiązków w zakresie sprawdzania, czy świadczenie jest wypłacane prawidłowo, a już z pewnością nie obciąża go obowiązek kontrolowania faktu istnienia pracodawcy, który udzielił urlopu wychowawczego warunkującego omawiane uprawnienia. Aby ustalić czy świadczenie było przez M. P. pobrane nienależnie w rozumieniu art.30 ust.2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało w pierwszej kolejności ustalić z jaką datą skarżąca dowiedziała się o śmierci pracodawczyni. Samo bowiem odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu. Istotnym elementem tej regulacji jest jeszcze wymóg pouczenia o "braku prawa do ich pobierania", a zatem pouczenia o okolicznościach, których wystąpienie w czasie pobierania świadczenia powoduje utratę prawa do świadczeń. Z przedmiotową powinnością organu ustawodawca ściśle wiąże, bowiem obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepis art. 25 zawarty jest w tym samym rozdziale co art. 30 ust. 2 pkt 1, tj. rozdziale regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Nie można zatem - jak podkreśla NSA - dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w całkowitym oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 tej ustawy, przyjmując, że chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, oraz z którą powinien i mógł zawiadomić organ o tej okoliczności, nie ma żadnego znaczenia dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09). W niniejszej sprawie nie podjęto żadnych czynności celem ustalenia daty z jaką M. P. powzięła informację o śmierci swojej pracodawczyni. Tymczasem, jest to okoliczność mająca zasadnicze znaczenie, w kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji. Brak wyraźnych i udokumentowanych w aktach sprawy informacji, na okoliczność daty powzięcia przez M. P. wiedzy o śmierci pracodawcy powoduje, że ustalenia - jakoby pobrane przez nią po [..] 2011 r. świadczenia były świadczeniami nienależnie pobranymi - wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu. W świetle zebranego i przedstawionego Sądowi materiału dowodowego ustalenia jakoby pobrane przez M. P. w okresie od [...] 2011 r. do [...] 2011 r. świadczenie w postaci dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego było świadczeniem nienależnie pobranym uznać należało za przedwczesne. Zasadnicze znaczenie dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane miało, bowiem stwierdzenie zaistnienia dwóch elementów: obiektywnego (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywnego (działanie wbrew pouczeniu). Istnienie elementu obiektywnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Rzeczą organów było natomiast poczynienie ustaleń co do zaistnienia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, elementu subiektywnego i zbadanie czy skarżącej można zarzucić, że działała wbrew pouczeniu. Brak stosownych ustaleń na tę okoliczność powoduje, że ustalenia organów uznać należało za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby w sposób dokładny wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Zaniechanie ustaleń istotnych dla wyniku sprawy narusza wykazane wyżej normy procedury. Uwadze organu odwoławczego umknęło również, że w myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady sprowadza się natomiast do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma przy tym kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Granice tego postępowania dowodowego przed organem II instancji zostały zakreślone przez ustawodawcę i wyznaczają je zasady ogólne kpa, w szczególności zaś zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie Kolegium nie skorzystało z przysługującej organowi odwoławczemu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu ustalenia daty powzięcia przez M. P. wiadomości o śmierci pracodawcy. Wydanie decyzji, pomimo braku ustaleń we wskazanym zakresie stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania. Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji Kolegium z obrotu prawnego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zastosowanie się do wytycznych wynikających z niniejszego wyroku, a w szczególności podjęcie czynności celem wyjaśnienia, kiedy skarżąca powzięła informację o śmierci pracodawczyni. Dopiero w oparciu o poczynione w tym zakresie ustalenia będzie można stwierdzić, czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki uznania świadczenia pobranego przez skarżącą po śmieci pracodawczyni, za nienależnie pobrane.