IV SA/Po 128/22

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. P. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z (nie podejmowania) pracy w celu sprawowania opieki nad babcią – M. K.. W trakcie przeprowadzonego [...] listopada 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że M. K. ma [...] lat i orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz zamieszkuje wraz z wnuczką A. P. i jej rodziną. Ustalono ponadto, że M. K. ma dwoje dzieci: córkę B. , która zamieszkuje koło J., jest emerytką i choruje onkologicznie oraz syna, który zamieszkuje w C. i sam również utrzymuje się z emerytury. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] odmówił A. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona wart. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dotycząca czasookresu powstania niepełnosprawności, gdyż M. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, jednak nie da się ustalić daty powstania tej niepełnosprawności. Od powyższej decyzji Burmistrza A. P. wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co w konsekwencji stanowi także naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając wydaną decyzję wyjaśniono, że materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 – dalej jako: u.ś.r.), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zmianami, zwanej dalej "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Kolegium wskazało, że stan faktyczny w kontrolowanej sprawie jest bezsporny i wynika z niego, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną M. K. wystąpiła jej wnuczka A. P. (tj. Skarżąca). W świetle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium wskazało, że M. K. posiada żyjące dzieci, które są zobowiązane do alimentacji przed A. P.. Tym samym, jak wskazano, A. P. przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby dzieci, tj. córka bądź syn nie byli w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu "czego nie można stwierdzić w omawianej sytuacji". Podkreślono, że nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania opieki, ale brak możliwości dostarczania matce środków finansowych w celu pokrycia kosztów odpowiedniej opieki przez inne osoby. W przewidzianym prawem terminie A. P. wywiodła do sądu administracyjnego skargę podnosząc, że nie zgadza się z decyzjami organów obydwu instancji oraz wyjaśniając, że dzieci babci, nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Skarżąca zarzuciła, że w ogóle nie wyjaśniono czy istnieją realne możliwości sprawowania opieki nad matką przez dzieci M. K.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1329) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje, choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony i udokumentowany w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 – dalej jako: u.ś.r.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 756 – dalej jako: k.p.a.). Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że A. P. jest wnuczką, która wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką sprawowaną nad babcią M. K., która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Kwestią bezsporną pozostaje również, że M. K. ma dwoje żyjących dzieci. Istota sporu dotyczy zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką sprawowaną nad babcią. Na wstępie zaakcentować trzeba, że choć stanowiska w tej kwestii nie zajęło Kolegium, to wadliwa jest decyzja organu I instancji. Negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia - wskazaną przez organ I instancji - była przesłanka określona w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tej sytuacjo, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 należy stwierdzić, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - z tej przyczyny - że nie jest znana data powstania niepełnosprawności M. K.. Taką wykładnię przepisów u.ś.r. organ I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę. W dalszej kolejności, zgodzić trzeba się, z Kolegium, że uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na podstawie art. 17 ust.1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rację ma Kolegium, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1359 ze zmianami, zwanej dalej "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu i instancji, Kolegium stwierdziło, że A. P. przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby dzieci M. K., tj. córka bądź syn nie byli w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu "czego nie można stwierdzić w omawianej sytuacji". Zauważyć trzeba jednak, że wnioski organu II instancji, co do możliwości wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki przez dzieci M. K. nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny uznał "za zasadne ubieganie się o przyznanie wymienionego świadczenia", a jedyną literalnie wskazaną przez organ I instancji przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. P. z tytułu opieki nad babcią był "brak daty powstania niepełnosprawności". Tymczasem, Kolegium orzekając o utrzymaniu w mocy tej wadliwej decyzji organu I instancji, uznało, że zaistniała inna negatywna przesłanka, a mianowicie istnieją osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (przed Skarżącą) i "nie można stwierdzić" aby nie były one w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi. Podkreślić trzeba, że nie jest wiadomym na czym organ II instancji opiera swoje wnioski, co do braku przeszkód w realizacji obowiązku alimentacyjnego przez dzieci M. K.. W aktach sprawy nie udokumentowano żadnych ustaleń dotyczących dzieci M. K., ponad to, że ma ona dwoje dzieci: córkę B. , która zamieszkuje koło J., jest emerytką i choruje onkologicznie oraz syna, który zamieszkuje w C. i sam również utrzymuje się z emerytury. Nie jest wiadome na czym konkretnie Kolegium oparło swoje ustalenia, że dzieci M. K. nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym skoro w aktach sprawy nie udokumentowano, aby na jakimkolwiek etapie postępowania, którykolwiek z organów czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. W aktach sprawy brak jakichkolwiek adnotacji na ten temat. Tymczasem, to właśnie to nieudokumentowane w aktach sprawy ustalenie Kolegium przesądziło o treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wyjaśniły i nie udokumentowały w aktach sprawy czy dzieci M. K. legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku – organ administracji, wyjaśni, czy dzieci M. K. legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i ponownie rozpozna sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku.