IV SA/Po 1280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie – P. Park Krajobrazowy stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]w sprawie P. Parku Krajobrazowego W dniu [...] grudnia 2006 r. Wojewoda wydał rozporządzenie nr [...]w sprawie P. Parku Krajobrazowego. W rozporządzeniu wskazano, że P. Park Krajobrazowy obejmuje obszar o pow. 25.785,3 ha na terenie gmin: K., O., O., P., S., W. i W. (§1). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Apelacyjny w P., wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższego Rozporządzenia. Rozporządzeniu zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 151, poz.1220 j.t- dalej jako ustawa) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone Rozporządzenie w sprawie P. Parku Krajobrazowego nie dotyczy utworzenia, czy zmiany granic parku krajobrazowego, co uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku uzgodnienia projektu nowego rozporządzenia z właściwymi radami gmin. Ponadto Prokurator zarzucił Organowi przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W ocenie Prokuratora w § 2 Rozporządzenia na nowo określono przebieg granicy parku, zaś w § 4 określono nowe regulacje dotyczące szczególnych celów ochrony i zakazy wynikające z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowe Rozporządzenie Wojewody w sposób istotny narusza przepisy art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust.4). Zdaniem Skarżącego wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu Rozporządzenia, wprowadza ono zmiany granic P. Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody K. z dnia [...].12.1998 r. w sprawie utworzenia P. Parku Krajobrazowego wskazywało, że powierzchnia parku wynosi 24.600 ha. Zaskarżone rozporządzenie Wojewody określa natomiast powierzchnię parku na 25.785,3 ha. Odmiennie też opisano przebieg granic parku (§ 2). Skarżacy uznał za nieprzekonującą argumentację zawartą w uzasadnieniu, iż "zwiększenie powierzchni parku nie jest wynikiem powiększania parku, ale zastosowania nowoczesnych metod obliczania powierzchni". Nadto Prokurator podkreślił, iż z treści art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że utworzenie parku krajobrazowego następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem "utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic czyli wyznaczenie parku poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy też rozumieć inne wymogi wymienione w ustawie dotyczące parków krajobrazowych. W zakresie tego ustawowego pojęcia mieszczą się więc także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowe Rozporządzenie nie jest rozporządzeniem wyznaczającym nowy park krajobrazowy, a jest rozporządzeniem "w sprawie parku krajobrazowego". Zadaniem tego rozporządzenia jest jednoznaczne uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru parku krajobrazowego. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia parku. W ocenie Organu Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego parku krajobrazowego, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Organu uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy, wymaga jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Projekt rozporządzenia będącego przedmiotem niniejszego sporu, nie dotycząc żadnej z wymienionych czynności, nie podlegał więc obowiązkowi uzgodnienia. Tym samym nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4. ustawy, nakładające obowiązek opiniowania przez właściwe rady gmin, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że P. Park Krajobrazowy utworzony został na mocy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr 52, poz. 305). Przedmiotem skargi jest natomiast Rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego. Zdaniem Organu powyższe Rozporządzenie dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego parku krajobrazowego, której należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronier przyrody. Parki krajobrazowe zgodnie z regułami określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) są jedną z form ochrony przyrody. Stosownie do art. 16 ust. 1 park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4). Formą prawną uzgodnienia jest uchwała rady gminy. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna procedura nie została także wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także parku krajobrazowego), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać, że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy Wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie (wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących), zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Taki przepis zwalniający z obowiązku dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych ustawy się nie znalazł. Pominięcia uzgodnienia nie uzasadnia także cel, dla którego zastąpiono dotychczasowe przepisy wykonawcze nowymi, jakim jest potrzeba "dostosowania" ich do nowego stanu prawnego (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06). Kwestionowane rozporządzenie Wojewody w sprawie P. Parku Krajobrazowego już na wstępie różni się redakcyjnie od Rozporządzenia Wojewody K. z [...] grudnia 1998 r. Zaskarżonym Rozporządzeniem dokonano zmiany przebiegu granic parku krajobrazowego oraz zmiany powierzchni parku (zwiększono bowiem jego obszar z 24.600 ha do 25.785,3 ha). Nie jest przy tym przekonująca argumentacja Wojewody o zastosowaniu nowoczesnych metod obliczania powierzchni Parku. Organ nie dostrzega bowiem, że rozporządzenie tworzące formy ochrony przyrody jest aktem prawa (miejscowego), który - ze swej istoty - oparty jest na założeniu najlepszej i obiektywnej wiedzy prawodawcy. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy, nie ma znaczenia jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając w 2006 r. obszar P.Parku Krajobrazowego. Istotne jest jedynie to, że obszar ten został zwiększony, co jest równoznaczne ze zmianą granic Parku. Nadto przedmiotowe rozporządzenie wprowadza na terenie parku nowe zakazy, a dotychczasowe znacząco zmienia. Nie sposób zgodzić się z Organem, iż jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia parku krajobrazowego wymaga stosownych uzgodnień z radami gmin. Przyjmując taką praktykę Organ mógłby dowolnie, bez konieczności uzgodnień wprowadzać kolejne ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony, czy kolejnych zakazów. Za koniecznością zapewnienia także w takich sytuacjach właściwym radom gmin możliwości weryfikacji ustaleń Wojewody przemawiają dodatkowo nie tylko względy czysto pragmatyczne (zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom), ale przede wszystkim wymóg respektowania w możliwie najpełniejszym zakresie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin, których obszary objęte zostały daną formą ochrony przyrody. Uzgodnienie jest bowiem najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa. Sama modyfikacja zakazów obowiązujących na tym obszarze, zmiana opisu jego granic oraz wyliczenia jego powierzchni nakazywałaby przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia jeśli nie z nowym wyznaczeniem obszaru parku krajobrazowego, to przynajmniej ze zmianą wcześniejszego rozporządzenia w sprawie jego utworzenia. Projekt rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin. Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że zaskarżone Rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny do zmian w porządku prawnym. W polskim systemie prawnym nie istnieje bowiem taka praktyka legislacyjna. W ocenie Sądu owo "dostosowanie" polegało na wyznaczeniu nowych granic i wprowadzeniu nowych zakazów w P. Parku Krajobrazowym. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Wojewody doszło do daleko idącej zmiany treści przedmiotowego rozporządzenia w stosunku do rozporządzenia Wojewody K. tworzącego P. Park Krajobrazowy. Ponadto Sąd badając akta sprawy, zwrócił uwagę, iż istnieje istotna różnica pomiędzy rozporządzeniem Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. podpisanym przez ówczesnego Wojewodę S. T., a tym samym rozporządzeniem, które opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr [...]. Otóż w pierwszym rozporządzeniu park obejmuje tereny znajdujące się na obszarze gmin : K., O., O., P., S., W. i W., natomiast w rozporządzeniu znajdującym się w Dzienniku Urzędowym park obejmuje tereny znajdujące się na obszarze gmin : K., O., O., P., S., W. i W.. Przy czym w pierwszym rozporządzeniu np. gmina O. stanowi 6,400 ha powierzchni Parku, a w rozporządzeniu obublikowanym w Dzienniku Urzędowym ma już tylko 6,200 ha. Z powyzszego wynika, iż w Dzienniku Urzędowym znajduje się rozporządzenie o zdecydowanie innej treści od tego, ktore podpisał Wojewoda S. T., a to stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone rozporządzenie rażąco narusza porządek prawny. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia oznacza jego usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jego podjęcia. W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.