IV SA/Po 1281/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr LXX/910/2014 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa gmina Tarnowo Podgórne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Wojewoda Wielkopolski na podstawie art.93 ust.1 Ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz.594) wniósł o: – stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXX/910/2014 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne, – zasądzenie od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Wielkopolski stwierdził, co następuje: Uchwała nr LXX/910/2014 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 8 września 2014r. i tego samego dnia uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 września 2014r. poz.4749. Oznacza to, że uchwała ta weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Jako podstawę prawną kwestionowanej uchwały Rada Gminy Tarnowo Podgórne wskazała art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.24 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r. poz.627 z późn.zm.). W ocenie Wojewody przywołane w podstawie prawnej przepisy ustawowe nie dają radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne, a Rada podjęła przedmiotową uchwałę bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencje sejmiku województwa. Obszary chronionego krajobrazu są jedną z tych form ochrony przyrody, które mogły być do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. nr 92, poz.753 z późn.zm.) powoływane do życia przez różne organy, w tym przez radę gminy w formie uchwały, jednak zgodnie z postanowieniami art.23 ust.2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. 2013 poz.627 j.t. ze zm.) aktualnie uprawnienia do tego przysługują tylko i wyłącznie sejmikowi województwa. W związku z tym w praktyce mogą pojawić się wątpliwości związane z obszarami chronionego krajobrazu, które zostały powołane do życia przez rady gminy w formie uchwał. W ocenie skarżącego w związku z tym, że ustawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań przejściowych, nadal one obowiązują bez żadnych ograniczeń czasowych, ale w przypadku wprowadzenia zmian w dotychczasowych rozwiązaniach organem do tego uprawnionym jest już tylko sejmik województwa. Zdaniem Wojewody przepisy zawierające delegację do wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego, obejmują bezspornie również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o której mowa w art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA z 9 marca 2010r., II SA/Op 432/09, CBOSA). To upoważnienie ustawowe zostało skonkretyzowane w art.23 ust.2 ustawy o ochronie przyrody, co wyklucza możliwość podjęcia uchwały przez rade gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie wydano aktu normatywnego powołującego nową formę ochrony przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu dla gminy Tarnowo Podgórne lub jego likwidacji, a jedynie z dwiema zmianami uchwały: - pierwszą, która nastąpiła w uchwale LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z 18 marca 1997r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa i - druga – będącą przedmiotem skargi z dnia 26 sierpnia 2014r. nr LXX/910/2014. Skoro zaskarżoną uchwałą dokonano jedynie nowelizacji dotychczasowej uchwały z 1997r. to zdaniem Rady Gminy nie naruszono kompetencji Sejmiku Województwa. W odpowiedzi podkreślano również, że Wojewoda podzielił stanowisko Rady skoro nie zakwestionował obecnie zaskarżonej uchwały w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona. Obszary Chronionego Krajobrazu są jedną z tych form ochrony przyrody, które mogły być do czasu wejścia w życie Ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. nr 92, poz.753 z późn.zm.) powoływane do życia przez różne organy. Zgodnie z postanowieniami art.23 ust.2 ustawy o ochronie przyrody z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, o której była mowa wyżej od 1 sierpnia 2009r. zarówno rada gminy jak i wojewoda utracili dotychczasowe kompetencje w omawianym zakresie, a aktualnie uprawnienia do tego przysługują tylko i wyłącznie sejmikowi województwa. W sytuacji gdy w ustawie nowelizującej brak było przepisów przejściowych, za wyjątkiem art.35 ust.1, który stanowił, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego należy przyjąć, że od dnia 1 sierpnia 2009r. rady gminy utraciły właściwość zarówno do wyznaczania w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu jak i do uchwalania bądź zmiany uchwały wyznaczającej taki obszar (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kompetencji organów – II OSK 228/11 z 29.04.2011r., II OSK 849/12 z 27.06.2012r.). Nie można podzielić wywodów odpowiedzi na skargę, że fakt opublikowania uchwały przez organ nadzoru świadczy o jej prawidłowości. Przepis art.94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art.18 Ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2013, poz.594 ze zm.), gdyż z istoty upoważnienia wynika, że musi być ona wyraźna i wynikać z ustawy, a nie wynikać z domniemań, czy też wykładni przepisów wykonawczych do ustawy. Należy również stwierdzić, że obowiązujący porządek prawny nie przewiduje żadnej regulacji, która zezwalałaby na sanowanie przepisów tylko z tego powodu, że zostały wadliwie opublikowane. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 Ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz.270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. LS