IV SA/Po 1291/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr rej. [...] inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], wskazując na art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz.1954 z późn. zm., zwanej dalej u.p.e.a.) nałożył na [...] S.A. z siedzibą w [...] w upadłości układowej (dalej jako Spółka) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia (punkt pierwszy sentencji) oraz wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2013 r. nr rej. [...] wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (punkt drugi sentencji). W uzasadnieniu postanowienia napisał, że ww. grzywna służy realizacji obowiązku zapewnienia pracownikom prawa do wynagrodzenia za wykonaną pracę. Łączna wysokość niewypłaconych świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami wynosi 726.897,46 zł. Spółka nie wykonała decyzji wskazanych w ww. tytule wykonawczym pomimo wcześniejszego doręczenia upomnienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. a także nałożenia poprzedniej grzywny w celu przymuszenia. Od roku decyzje pozostają niewykonane przez Spółkę. Od powyższego postanowienia Spółka w ustawowym terminie złożyła zażalenie do Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny lub uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi właściwemu. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie środka nie zmierzającego w sposób bezpośredni do realizacji przez Spółkę ciążącego na niej obowiązku, lub przez niezastosowanie środka najmniej uciążliwego dla Spółki, 2. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, bowiem nałożona grzywna nie odniesie zakładanego skutku, a jedynie może utrudnić wypłaty zaległych i przyszłych wynagrodzeń. Nadto Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia (art. 17 § 2 zdanie drugie u.p.e.a.). Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając wskazał między innymi, że nawet w razie trudnej sytuacji finansowej pracodawcy pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Dalej Okręgowy Inspektor podniósł, że pracodawca może uwolnić się od obowiązku uiszczenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek. Wysokość grzywny (wymierzonej w maksymalnej wysokości) w ocenie organu II instancji określona została zgodnie z zasadami racjonalnego działania i niezbędności. Grzywna ta nie ma charakteru kary, a jedynie środka przymuszenia. Okręgowy Inspektor zauważył, że w świetle art.121 § 5 u.p.e.a. organ nie może uwzględniać okoliczności pozaprawnych, np. dotyczących możliwości ekonomicznych pracodawcy przy ustalaniu wysokości grzywny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie złożyła [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...]. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art.7 § 2-3 u.p.e.a., 2. art.119 § 1 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, 3. art.121 § 2 u.p.e.a. przez jego błędne zastosowanie, 4. art. 6 k.p.a., art.11 k.p.a., art. 107 § 2-5 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż zastosowanie środka w postaci grzywny nie zmierzało w sposób bezpośredni do realizacji obowiązku przez skarżącą. Z tego względu było niezgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności, gdyż powodowało pogłębienie złej sytuacji ekonomicznej skarżącej. Zdaniem Spółki nie można stosować grzywny bez oderwania od sytuacji podmiotu zobowiązanego. Skarżąca powołała się na fakt postawienia jej w stan upadłości z możliwością ogłoszenia układu. Wskazała na nieracjonalność działania organu w sytuacji, gdy wymierzona grzywna stanowi niemal 1/3 kwoty zobowiązania spółki wobec pracowników. Realizacja propozycji układowych i zobowiązań wobec wierzycieli wymaga przeznaczenia wszystkich środków na bieżącą produkcję i zapewnienie bieżących wypłat pracownikom. Jedynie takie działanie – realizowane przez skarżącą - umożliwi odzyskanie płynności finansowej i spłatę zaległych zobowiązań. Stan ten w znacznym stopniu jest akceptowany przez pracowników, dla których również istotne jest odzyskanie płynności finansowej przez Spółkę. Nadto organ – biorąc pod uwagę wysokość wymierzonej grzywny – wbrew dyspozycji art.7 § 2 u.p.e.a. nie zastosował środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Skarżąca zarzuciła też szablonowość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1291/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1291/13 sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 05 czerwca 2014 r. pełnomocnik Spółki podniósł, że w dniu [...] grudnia 2013 r. było wyznaczone zgromadzenie wierzycieli. Tydzień przed zgromadzeniem wierzycieli i na zgromadzeniu wierzycieli pracownicy przy kartach do głosowania wyrazili zgodę na objęcie ich wierzytelności układem. W ocenie pełnomocnika "znacząca większość" pracowników wyraziła zgodę na objęcie ich wierzytelności układem, natomiast ci pracownicy, który nie wyrazili na to zgody, występowali z pozwami do sądu pracy i te wierzytelności, zasądzone wyrokami, Spółka regulowała i wszystkie są uregulowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), stanowi,że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy brał pod uwagę ustalenia i wykładnię prawa poczynione w wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 listopada 3013 roku w sprawie o sygn. IV SA/Po 823/13 ,które w pełni podziela i czyni je własnymi. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują odpowiednie zastosowanie również zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w k.p.a. (zob. np. A. Skoczylas [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9. Prawo administracyjne procesowe, Warszawa 2010, s. 389 i nast.). W szczególności – jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 07 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 499/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA") – dotyczy to zasad wyrażonych w przepisach: art. 7 k.p.a. (zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej), art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Na gruncie tych zasad, uszczegółowionych w dalszych regulacjach k.p.a., organ administracji obowiązany jest każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.), a samo rozstrzygnięcie winien należycie uzasadnić, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Tym zasadom i regułom organ wyższego stopnia nie w pełni uczynił zadość. Przede wszystkim uwadze Okręgowego Inspektora Pracy ta okoliczność, że pismo nazwane przez Spółkę "zażaleniem na postanowienie z dnia [...].06.2013", mogło w istocie obejmować również środek zaskarżenia innego rodzaju – a mianowicie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 33 u.p.e.a. Kwestii tej organy w ogóle nie zbadały, mimo iż w treści zażalenia znalazły się m.in. sformułowania, że organ I instancji "nie zastosował środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego" czy "uzasadnienie wyboru tego środka egzekucyjnego jest zdawkowe i szablonowe". Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi jedną z podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewidzianą w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Tego rodzaju okoliczność – jak i pozostałe wyszczególnione w pkt 1–10 ww. artykułu – nie mogą być podnoszone ani rozpoznawane w toku "zwykłej" procedury zażaleniowej od postanowienia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego (tu: nałożenia grzywny), lecz jedynie w ramach odrębnej procedury unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Rozgraniczenie pomiędzy obu procedurami (środkami prawnymi), tj. zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego oraz zarzutem w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jest w postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestia niezwykle istotną, gdyż błędne uznanie zarzutu za zażalenie skutkuje tym, iż o zarzucie orzeka niewłaściwy organ, który, nadto, działa jako organ odwoławczy mimo braku środka zaskarżenia. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1512/99 (CBOSA), w myśl którego oceniając, czy podanie wniesione przez zobowiązanego po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera zarzuty, czy też zażalenie, należy mieć na uwadze, iż w postępowaniu administracyjnym, a więc także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązuje zasada, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma. Nie jest zatem istotne, jaką nazwę zobowiązany nadał swemu podaniu, istotna jest jego treść. Przy rozgraniczaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny pomocne są enumeratywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a. podstawy zarzutów. Jeżeli podanie zobowiązanego chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie, należy uznać, iż zobowiązany, niezależnie od tego jak swe podanie nazwał, złożył zarzuty, a nie zażalenie (podobnie w doktrynie M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992, nr 4, poz. 92). Należy zauważyć, że całość zagadnienia dodatkowo komplikuje fakt, iż w praktyce oba wymienione środki prawne mogą być (i faktycznie bywają) wnoszone równocześnie, i to nawet jednym pismem. W związku z tym należy wskazać, że w przypadku wniesienia pisma zawierającego argumenty mieszczące się zarówno w podstawach zarzutów, jak i zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, pismo takie winno być rozpatrzone jako dwa środki prawne, przy czym jako pierwsze powinny zostać rozpoznane zarzuty, a dopiero po zbadaniu ich zasadności możliwe jest rozpatrzenie zażalenia dotyczące nałożonego środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA z 29 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 919/08, CBOSA; por. też M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA..., s. 187). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji z naruszeniem art. 33 i art. 34 u.p.e.a. zignorowały wskazany wyżej fakt, iż Spółka w treści swego pisma, nazwanego zażaleniem, wyraźnie nawiązała m.in. do ustawowej podstawy zarzutu określonej w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Rzeczą organów – w pierwszej kolejności organu I instancji – było więc rozpoznanie tego pisma w zakresie ww. zarzutu w trybie art. 34 u.p.e.a. Jeśli zaś organ uznawał za wątpliwe, aby zażalenie Spółki rzeczywiście obejmowało zarzut w rozumieniu art. 33 u.p.e.a., obowiązkiem organu było podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Bez tego, potraktowanie pisma Spółki w całości jako zażalenia i procedowanie nad nim od razu w trybie zażaleniowym było co najmniej przedwczesne. Wskazane uchybienie samodzielnie przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Odnosząc się do dwóch istotnych informacji udzielonych przez pełnomocnika Spółki, że już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego odbyło się zgromadzenie wierzycieli, na którym "znacząca większość" pracowników wyraziła zgodę na objęcie układem ich wierzytelności, oraz że Spółka uregulowała wobec pozostałych pracowników wszystkie należności zasądzone wyrokami, to sąd wskazuje, że kolejnym obowiązkiem organu będzie formalne potwierdzenie tej kwestii. Może bowiem okazać się tak, że stan faktyczny uległ istotnej zmianie i organ będzie oceniał wymiar grzywny oraz zasadność jej nałożenia w kontekście aktualnego stanu faktycznego. Sąd podnosi, że u.p.e.a. w art. 121 § 2 określa jedynie maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego, co należy odczytywać w ten sposób, że wysokość nałożonej grzywny nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 25 maja 2005 r., OSK 1655/04, CBOSA). W związku z powyższym, sąd, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni sformułowane wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne.