IV SA/Po 130/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. NR [....] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na skutek odwołania Prezydenta Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. (znak) w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 105 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na skutek odwołania Prezydenta Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. (znak) w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu położonego w P., nadanego J. K. dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 10 lipca 2009 r. działająca jako pełnomocnik Prezydenta Miasta P. D. S. złożyła w terminie ustawowym odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu położonego w P., nadanego J. K. dokumentem nadania ziemi. Decyzją Starosty P. orzeczono o ustaleniu klasyfikacji i szacunku gruntu położonego w P. nadanego J. K., dokumentem nadania ziemi z dnia [...] r., obecnie oznaczonego w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka [...] o pow. [...] m², zapisanego w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., stanowiącego grunty rolne klasy [...] o powierzchni [...] m², klasy [...] o powierzchni [...]², klasy [...] m², [...] o powierzchni [...] m² oraz klasy [...] m². W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 28 i 77 kpa oraz art. 1059 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny, a także § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 01.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06.09.1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r, Nr 10, poz. 51 ze zm.). Uzasadniając w odwołaniu swoje stanowisko Miasto P. wskazało, że kwestionowaną decyzją Starosta P. ustalił klasyfikację i szacunek gruntu położonego w P., nadanego J. K., zapisanego w księdze wieczystej jako własność Miasta P. oraz zobowiązał K. K. do uiszczenia ceny nieruchomości w wysokości [...] zł w terminie 30 dni od daty ostateczności decyzji. Z wnioskiem o dokonanie klasyfikacji wystąpił J. K. reprezentowany przez M. S., natomiast organ prowadzący postępowanie zobowiązał K. K. do uiszczenia ceny za opisaną wyżej nieruchomość. Miasto P. zarzuciło organowi prowadzącemu postępowanie naruszenie art. 28 kpa, wskazując, że nie udokumentowano uprawnień K. K. do występowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Miasta P. w przypadku śmierci J. K. jego następca prawny winien legitymować się postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku, bowiem tylko taki dokument daje prawo do ustalenia kręgu osób uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu podniesiono, że w toku postępowania nie ustalono czy K. K. prawidłowo został wezwany do uiszczenia należności za nieruchomość, której klasyfikacji dokonał organ I instancji. Miasto P. zwróciło również uwagę, że w przypadku śmierci J. K. należałoby wziąć pod uwagę treść art. 1059 Kc, który wymienia osoby uprawnione do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, tj., stale pracują bezpośrednio przy produkcji rolnej albo mają przygotowanie zawodowe do prowadzenia produkcji rolnej, albo są małoletni bądź też pobierają naukę zawodu lub uczęszczają do szkół, albo są trwale niezdolni do pracy. Rozpoznając sprawę wskutek złożonego przez Miasto P. odwołania Wojewoda W. wskazał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu położonego w P., nadanego J. K. nie ma wpływu na stan prawny tej nieruchomości, gdyż nie przenosi prawa własności do niej, a jedynie ustala jej klasyfikację i szacunek. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z treścią § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 01 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), to dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki, a zatem własność przedmiotowego gruntu przenosi wymieniony dokument nadania ziemi, który jest decyzją ostateczną i nie kwestionowaną przez skarżącego. Tym samym decyzja w sprawią klasyfikacji i szacunku gruntu nie wpływa na sytuację prawną odwołującego. Powołując się na orzecznictwo NSA Wojewoda wskazał, że warunkiem posiadania interesu prawnego jest to, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, przy czym interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Jednocześnie Wojewoda W. stwierdził brak interesu prawnego Miasta P. w prowadzonym postępowaniu. Podkreślono, bowiem że posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, a okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa. W związku z tym, subiektywne przekonanie Prezydenta Miasta P. o przysługujących mu uprawnieniach strony w niniejszym postępowaniu, nie nadaje mu takich uprawnień. Wojewoda wskazał, że niniejsze postępowanie odwoławcze nie dotyczy interesu prawnego Miasta P.. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania, a zatem skoro w niniejszym postępowaniu, Prezydentowi Miasta P. nie przysługuje prawo do występowania w charakterze strony, nie może on tym samym wnieść odwołania od wskazanej w nim decyzji Starosty P.. W dalszej kolejności wskazano, że w myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stwierdziwszy brak interesu prawnego Prezydenta Miasta P., a co za tym idzie brak prawa do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, Wojewoda uznał niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je. Podkreślono, bowiem, że w przypadku, gdy odwołanie wniosła osoba, która nie ma przymiotu strony, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie z uwagi na to, że przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniosło Miasto P. podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 28 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Strona skarżąca podkreśliła, że nieruchomość będąca przedmiotem klasyfikacji i szacunku jest własnością Miasta P., zatem czynność ta (klasyfikacja i szacunek), dotyczy interesu prawnego Miasta P. w rozumieniu art.28 kpa. Swój interes prawny Miasto P. wywodzi z faktu, iż tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza (pouczenie o tej treści znajduje się na dokumencie nadania ziemi). Wpis ten zgodnie z ust. 3 art. 2 dekretu z dnia 08 sierpnia 1946r. o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39 poz. 233 ze zm.) następuje na wiosek właściwego starosty. Mając na uwadze fakt, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto P., w ocenie skarżącego Wojewoda W. naruszył przepis art. 28 kpa nie uznając Prezydenta Miasta P. za stronę toczącego się postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z poszanowaniem przepisów prawa. Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazał się status Miasta P. w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu. W ocenie właściciela gruntu stanowiącego przedmiot klasyfikacji i szacunku, niesłusznie odmówiono mu statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Z treści inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne skargi wynika, że intencją strony skarżącej w istocie rzeczy jest zapobieżenie utraty prawa własności do nieruchomości. W ocenie Sądu, kwestionowanie legalności decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki nie stanowi jednak właściwego instrumentu prawnego, służącego osiągnięciu pożądanego celu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W toku zainicjowanego skargą Miasta P. postępowania sądowoadministracyjnego badaniu podlega zatem zaistnienie przesłanek umorzenia tego postępowania. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi wskazać należy, że Sąd nie mógł badać sprawy administracyjnej in meriti. Tak więc bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostają argumenty podnoszone w skardze, dotyczące błędnych czy też niepełnych - w ocenie strony skarżącej – ustaleń faktycznych poczynionych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Uprzedzając dalsze rozważania w niniejszej sprawie podkreślić należy również, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd miał na uwadze, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana wskutek złożonego przez Miasto P. odwołania, pomimo uprzedniego pozostawienia tego pisma przez organ odwoławczy bez rozpoznania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko, iż w sytuacji, gdy usunięto braki podania, sprawę można rozpoznać merytorycznie pomimo uprzedniego pozostawienia sprawy bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 03.02.1992 r., sygn. IV SA 1377/91). Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody umarzającej postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl wytycznych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego prowadzące postępowanie administracyjnej organy są obowiązane m.in. prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 225). Jednoznaczne w tym przedmiocie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. postanowienie NSA z 19.02.2009 r. sygn. II OZ 157/09). W świetle powyższego o interesie prawnym Miasta P. w postępowaniu w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu można byłoby mówić wyłącznie w sytuacji gdyby można było wskazać konkretny przepis prawa materialnego zawierający normę prawa przewidującą, w tym określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu, powstanie określonego obowiązku lub przyznanie konkretnego uprawnienia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Miasto P. swój interes prawny w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu wywodzi z treści art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 08 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej, zgodnie z którym tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki. Zauważyć jednak należy, że decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu nie służy ochronie praw właścicieli, bądź innych podmiotów władających gruntami. Samo postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów nie narusza natomiast praw i obowiązków właściciela, a - skutkiem wydania - decyzji Starosty P. w rozpoznawanej sprawie - nie będzie – wbrew twierdzeniom strony skarżącej, pozbawienie Miasta P. praw do przedmiotowej nieruchomości. Argumentację strony skarżącej uznać należy za nieuprawnioną tym bardziej, że w myśl § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - sam tylko dokument nadania stanowi tytuł własności - nadanej działki i jest podstawą wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. Zauważyć również należy, że podnoszona w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego argumentacja dotycząca dokonania wpisu do księgi wieczystej nie jest sprawą administracyjną. Podkreślić należy, bowiem że wszelkie kwestie sporne dotyczące prawa własności do nieruchomości nie leżą, w kompetencji organów administracji publicznej, ale sądów powszechnych. Do ochrony i rejestracji praw podmiotowych na nieruchomości służą księgi wieczyste, a spory na tle prawa własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. Stąd też wobec jednoznacznego brzmienia § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej brak podstaw do tego, aby z zaprezentowanej w skardze argumentacji wywieść interes prawny Miasta P. w niniejszej sprawie. Brak jest również innej normy prawnej kreującej, w ustalonym stanie faktycznym powstanie jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku po stronie podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji i szacunku gruntu. Podkreślić przy tym należy, że od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym składający odwołanie wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże nawet ewentualnie istnienie po jego stronie skarżącej interesu faktycznego, nie może być utożsamiane z interesem prawnym, bowiem za interes prawny można uznać tylko taki interes, który stwarza korzystną sytuację prawną dla danego podmiotu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności argumentacji Wojewody zaprezentowanej w niniejszej sprawie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. zauważyć należy, że interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa nie można zasadnie wywodzić z treści uzasadnienia orzeczenia organu administracji publicznej. O istnieniu interesu prawnego przesądza, bowiem wyłącznie konkretny przepis prawa materialnego zawierający normę prawa przewidującą, w odniesieniu do określonego podmiotu, powstanie określonego obowiązku lub przyznanie konkretnego uprawnienia. Tymczasem, nawet powołane w skardze do sądu administracyjnego postanowienie Wojewody W. z [...] r. nie wskazuje przepisu prawa materialnego w którym ewentualnie Miasto P. mogłoby upatrywać istnienia swojego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji i szacunku gruntu. W tych okolicznościach argumentacja skargi dotycząca wspomnianej rozbieżności, również nie zasługiwała na uwzględnienie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest, przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, tj. przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Ustalenie tego interesu prawnego przez organ odwoławczy następuje jednak dopiero w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu taktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. Jeżeli, więc w wyniku rozpoznania takiego odwołania organ II instancji stwierdził, że Miasto P. nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to postąpił prawidłowo wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwzględnieniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., sygn. OPS 16/98). Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda wskazując na brak interesu prawnego po stronie Miasta P. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż wobec faktu, że art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej sprawie administracyjnej poszukiwać należy konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania z uwzględnieniem art. 105 kpa. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału i ustalonego na jego podstawie stanu taktycznego nie budzi zatem wątpliwości, że skoro Miasto P. nie legitymowało się w tej sprawie interesem prawnym, Wojewoda prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z jego odwołania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia tej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.