IV SA/Po 132/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 października 2007r. przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus W dniu [...] r. M.K. złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: A.K., M.K. i K.K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad K.K., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dzieci: A.K., M.K. i K.K. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad K.K., na okres od [...] r. do [...] r. Odwołanie od pkt 4 powyższej decyzji złożyła M.K. podnosząc, że organ przyznał jej dodatek na syna K. w okresie od [...] r. do [...] r. i wniosła o zmianę okresu wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego o zaległe 5 miesięcy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ) umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest sąd powszechny. W dniu [...] r. M.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do rozpatrzenia odwołania skarżącej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury " łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych. Dlatego wobec braku przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od decyzji organu administracji I instancji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przewidziany w kpa. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 4 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], na podstawie art. 2, 4, 5, 6, 8, 20 ust. 3, 24, 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ), § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm. ) przyznał wnioskodawczyni w pkt 4 dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami M.K. złożyła w dniu [...] r. dlatego organ nie miał innej możliwości jak tylko przyznać świadczenia, w tym też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od początku miesiąca, w którym wniosek wpłynął t. j. od [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.K. wnosząc o jej zmianę i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego o kolejne 5 miesięcy. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż ZUS nie wypłacił jej dodatku do zasiłku rodzinnego za dalsze 5 miesięcy tylko z powodu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym poinformował ją ZUS w piśmie z dnia [...] r. Zdaniem M.K. skoro Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej na podstawie art. 62 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako organ właściwy, przejął wszelkie wcześniej ustalone wierzytelności, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i 138 § 1 ust.1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zgodnie z art. 62 w zw. z art. 71 ustawy o świadczeniach rodzinnych od 1 maja 2004 r. jest dysponentem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wniosek wpłynął z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami M.K. złożyła w dniu [...] r. Ze względu na powyższe żądanie odwołującej wypłacenia przedmiotowego dodatku za okres 5 miesięcy nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na powyższą decyzję M.K. podtrzymała swoje żądanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sprawa niniejsza jest o tyle trudna, że zmienił się stan prawny dotyczący niezmienionego co do istoty świadczenia, a skromne przepisy przejściowe z pewnością utrudniły organom orzekanie w niniejszej sprawie. Uchylona ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (t. j. Dz. U. z 1998 r., nr 651 ze zm.) wnioskowane przez skarżącą świadczenie nazywała "zasiłkiem wychowawczym" (art. 15a), a obowiązująca od dnia 1 maja 2004 r. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t. j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm. ) określa je jako "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" ( art. 8 pkt 2, art. 10). Obie ustawy zdaniem Sądu muszą być brane pod uwagę, ponieważ skarżąca wnioskowała o wypłatę zaległego zasiłku wychowawczego (pismo do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r.) jak i jednocześnie w dniu [...] r. złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: A.K., M.K. i K.K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu opieki nad K.K., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a więc w czasie obowiązywania ustawy z 2004 r. Zdaniem Sądu świadczenia unormowane w obu ustawach są "analogiczne". Jednocześnie Sąd nie podziela poglądu organów I i II instancji, że treść ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania wstecznego świadczenia. Organy formalistycznie podchodząc do sprawy przyjęły bowiem, iż sprawa zawisła dopiero z dniem [...] r. Sąd nie podziela tego stanowiska zarówno w świetle dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych jak i obowiązków organu I instancji wynikających głównie z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a mających na celu pogłębianie zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych sprawy i czuwanie nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (9 art. kpa) oraz wysłuchanie stron (art. 10 kpa). Organy obu instancji postąpiły wbrew zasadzie prawdy obiektywnej - zgodnie z którą prowadzący postępowanie jest obowiązany zbadać wszechstronnie sprawę, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa; Z.Janowicz "Kpa-komentarz" W.Pr. PWN 1999 s.227 t.1). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu [...] r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej ZUS) wniosek o wypłatę zasiłku wychowawczego. Bezspornym jest, a co wynika z akt administracyjnych, że ZUS po wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] r. – sygn. [...], decyzją z dnia [...] r. przyznał Skarżącej zasiłek wychowawczy na dziecko od [...] r. do [...] r. Tytułem wyrównania za powyższy okres ZUS wypłacił skarżącej wyrównanie w kwocie 6069,60 zł. W nawiązaniu do wyżej wskazanego wyroku i wyjaśniając dlaczego stan faktyczny nie został całościowo ustalony, należy wskazać na pismo skarżącej z dnia [...] r. i z dnia [...] r. ( potraktowane przez organy jak nowy wniosek). Zdaniem Sądu należy uznać, że kolejne, a wskazane wyżej pisma stanowią kontynuację sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] r. Tak też skarżąca postrzega swoje starania o świadczenie w [...] r., dając temu wyraz w odwołaniu i skardze. W tej sytuacji trudno zgodzić się z tym, żeby strona ponosiła konsekwencje błędnej decyzji ZUS z dnia [...] r. następnie zmienionej wyżej wskazanym wyrokiem, a także konsekwencje niedopełnia przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie obowiązków wynikających z art. 9 kpa oraz konsekwencje naruszenia kolejnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 10 kpa). Strona starająca się o uchylenie decyzji ZUS przed sądem nie została pouczona, w związku z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: A.K., M.K. i K.K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu opieki nad K.K., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nawet gdy jeszcze nie dysponowała ww. wyrokiem. Nie został przez to spełniony obowiązek organów dotyczący czuwania, (...) aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (...)". Jest to tym bardziej znamienne, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych " W przypadku zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby otrzymującej świadczenie spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Obowiązek ten dotyczy również podmiotów realizujących zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne lub wychowawcze do dnia wejścia w życie ustawy". Za odrzuceniem poglądu, że rozpatrując wniosek strony z [...] r. pominąć można związane z nim fakty, które miały miejsce wcześniej, przemawia także wskazany wyżej wyrok sadu. Chodzi o jego treść oraz związany z nim skutek ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Skutek wyroku ex tunc nie pozwala "uznać za niebyłe" tego, co wydarzyło się przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok ten stanowi zatem swoisty pomost pomiędzy stanem prawnym sprzed 1 maja 2004 r. i po 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych), chroniąc nabyte w świetle prawa materialnego prawo strony do przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 365 par. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. ), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej. Formalistyczne potraktowanie pisma skarżącej z dnia [...] r. jako pierwszego wniosku w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w istocie doprowadziłoby do sytuacji, w której wyrok Sądu zmieniający decyzję ZUS, byłby pozbawiony skuteczności prawnej. Należy bowiem podkreślić, że po to skarżąca dochodziła w drodze sądowej zmiany decyzji ZUS, by na podstawie orzeczenia Sądu otrzymać świadczenie m.in. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać także należy, że organ gminy jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy na co wskazuje treść w art. 3 pkt 11, 48, 49 i 50 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( patrz: W. Maciejko, A. Korcz, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 2007 r., s. 417-424 ) Rozpoznając sprawę ponownie, właściwy organ administracji winien, mając na względzie wskazane powyżej uwagi Sądu, wnikliwie zinterpretować, celem prawidłowego zastosowania, przepisy kpa oraz ustaw wskazanych wyżej oraz całościowo rozpatrzeć zebrany materiał dowodowy i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Rozpoznając wniosek strony organy powinny także zwrócić uwagę się na treść W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c i 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski KP