IV SA/Po 132/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 17 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Borku Wielkopolskiego z dnia 5 listopada 2008 r. nr [...] /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski Decyzją z dnia 5 listopada 2008 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W. wskazując, iż działa z upoważnienia Burmistrza B. W. odmówił przyznania E. S. przyznania zasiłku celowego w ramach rządowego programu pomocy dla rodzin rolniczych, w celu złagodzenia skutków suszy w 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę oszacowane przez Komisję powołaną przez Wojewodę wynoszą 18,50 % lecz nie przekraczają średnio 30% w gospodarstwie rolnym, w związku z czym nie został spełniony wymóg § 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. z dnia 30 września 2008 r.) zgodnie z którym szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę muszą wynieść średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Od powyższej decyzji E. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie. W uzasadnieniu wskazała iż, we wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku podała wielkość gospodarstwa wg aktu notarialnego i stan upraw dotkniętych suszą tylko tych przez nią użytkowanych, ponieważ 5ha zostało wydzierżawione, a co za tym idzie Komisja oszacowała straty wliczając do gruntów ziemię oddaną w dzierżawę, co spowodowała błędnie obliczenie wysokości strat i w konsekwencji przyjęcie, iż nie przekroczyły one 30%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie zaskarżoną decyzję z dnia 5 listopada 2008 r. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazała, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego tj. protokołu oszacowania szkód spowodowanych klęską suszy w 2008 r. oraz złożonego przez odwołującą się wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 r. jednoznacznie wynika, że łącznie powierzchnia upraw rolnych wynosi 12,65 ha. Wobec tego brak było podstaw by organy decyzyjne I instancji przyjęły inną wielkość tychże użytków. W związku z w ocenie SKO w Lesznie organ I instancji prawidłowo ustalił straty w uprawach w oparciu o stosowny protokół i prawidłowo ustalił, że straty w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym wyniosły 18,50 %, a więc nie przekraczają średnio 30% w gospodarstwie rolnym. Od powyższej decyzji E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca argumentowała w zasadzie jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002 r. nr 1270 ze zm. - dalej ppsa). Tymczasem organy orzekające w tej sprawie dopuściły się naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania powodujących konieczność wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. z dnia 30 września 2008 r. - dalej rozporządzenia), a w szczególności § 2 w/w rozporządzenia w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; 2) szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680); 3) szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisowo podatku rolnym. W niniejszej sprawie niespornym było, iż zachodzą przesłanki określone w § 2 pkt. 1 i 2 w/w rozporządzenia. Punktem spornym jest natomiast spełnienie przez skarżącego przesłanki określonej w pkt. 3 § 2, czyli wysokości szkody w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę, która zdaniem organów orzekających została oszacowana na 18,50 %, a tym samym nie przekracza średnio 30% szkód w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. W aktach administracyjnych znajduje się dokument - protokół z oszacowania strat sporządzony przez komisję powołaną zgodnie przywołanymi powyżej zasadami. W protokole tym ustalono, iż powierzchnia użytków rolnych ogółem wynosiła w tym gospodarstwie 12,65 ha, natomiast powierzchnia upraw rolnych dotkniętych klęską wyniosła ogółem 5,5825 ha. Komisja w protokole tym wskazała również % zniszczenia poszczególnych rodzajów upraw, i tak: - powierzchnia 1,74 ha - pszenica jara - zniszczenia wyniosły 50% - powierzchnia 0,6 ha - jęczmień ozimy - zniszczenia wyniosły 30 % - powierzchnia 1,21 ha -jęczmień jary- zniszczenia wyniosły 50 % - powierzchnia 1,68 ha - pszenżyto ozime - zniszczenia wyniosły 30% - powierzchnia 0,18 ha - lucerna na zielonkę - zniszczenie wyniosły 50% - powierzchnia 0,17 ha - ziemniaki - zniszczenia wyniosły 55 % W oparciu o przedstawione zestawienia organy wyliczyły wysokość strat w uprawach rolnych w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych. Tymczasem taki sposób liczenia jest nieprawidłowy i nie wynika z materialnoprawnej podstawy przedmiotowego świadczenia. Zsumowanie wszystkich powierzchni rolnych znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne tylko dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, a więc po to by ustalić czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o pow. ponad 1 ha lub ha przeliczeniowego. Odrębną jednak kwestię jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. Dla oceny zasadności przyznania przedmiotowego zasiłku, kluczowe znaczenie ma ustalenie powierzchni upraw rolnych dotkniętych klęską suszy w stosunku do procentowo wyrażonej średniej szkody w tej części upraw. Wyraźnie na taki sposób wyliczenia wskazuje § 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia. Organy obu instancji stosując postanowienia tego przepisu wykonawczego nie zrozumiały treści wskazanej jednostki redakcyjnej. Wykładnia gramatyczna prowadzi bowiem do wniosków odmiennych niż to przyjął w oparciu o swoje ustalenia kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, a później Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wbrew wywodom organów do owej średniej nie przyjmuje się powierzchni całkowitej gospodarstwa rolnego, czy też powierzchni tych użytków rolnych, na których strat nieoszacowano. Sformułowanie bowiem, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym — w rozumieniu przepisów o podatku rolnym oznacza, iż organ porównuje parametry ogólnej powierzchni gruntów celem ustalenia czy poszkodowany prowadzi gospodarstwo rolne i czy odpowiada warunkowi w § 2 pkt 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jeszcze na tle obowiązującego uprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.u. nr 155 poz. 1109) ugruntował się pogląd, że średnią wysokość szkód odnosi się do obszaru upraw, na których owe szkody wystąpiły i zostały stwierdzone w protokole (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z: 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 607/07 oraz z 9 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 561/07 nadto rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 275/2007). Treść normatywna aktualnie obowiązującego rozporządzenia w przedmiotowym zakresie nie różni się od treści normatywnej zawartej w poprzednim uregulowaniu. W tych okolicznościach przywołane rozstrzygnięcia sądów zachowują swoją aktualność także pod rządem rozporządzenia z 2008 r. Nie jest to pogląd odosobniony. Podobne stanowisko prezentowane jest także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie unormowań zawartych w § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których w gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez susze lub huragan w 2008 r. Przykładowo pogląd taki prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w sprawie II SA/Go 87/09, WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 128/09 oraz tutejszy Sąd ( WSA w Poznaniu) w sprawie IV SA/Po 66/09. W tych okolicznościach błędem organu było przyrównywanie szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę w gospodarstwie rolnym strony średnio powyżej 30% do całości upraw w jego gospodarstwie. Z akt administracyjnych wynika, że łączna powierzchnia upraw dotknięta suszą w przedmiotowym gospodarstwie wyniosła 5,5825 ha i łączne straty na tym obszarze co do każdego rodzaju upraw przekroczyły 30%, co same organy przyznają. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż nawet w świetle ustaleń organów ich rozstrzygnięcia nastąpiły z obrazą przywołanych wyżej przepisów materialno-prawnych. Prowadzi to już na tej podstawie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z 135 ppsa do uchylenia zaskarżonego aktu i go poprzedzającego. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż przywoływany przez organy protokół oszacowania szkód jest dowodem, który po pierwsze; jak każdy inny dowód podlega ocenie organom orzekającym zgodnie z regułami Rozdziału 4, Działu II kodeksu postępowania administracyjnego; a po wtóre jest podstawą ustaleń tylko co do rozmiaru oszacowania szkód, co nie zwalnia od dokonywania ustaleń, w oparciu o ogólne reguły postępowania dowodowego faktycznej powierzchni całego gospodarstwa rolnego, czy też całkowitej powierzchni upraw, rozmiaru i powierzchni areału gruntu wydzierżawionego innej osobie. W tych okolicznościach nieprawidłowe były wywody organu, iż nie mogą dokonać zweryfikować danych co do całkowitej powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącej, czy też powierzchni całkowitej jej upraw. To uchybienie w procedurze administracyjnej nie ma jednak decydującego znaczenia w sprawie wobec okoliczności niespornych w tej sprawie i wskazywanej przez Sąd interpretacji zastosowanego przez organy przepisu prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy skorygują wykazane wyżej błędy i zastosują się do zaprezentowanej przez Sąd wykładni § 2 pkt 3 rozporządzenia, a podejmując stosowne rozstrzygnięcia należycie, zgodnie z art. 107 § 3 kpa je uzasadnią. I-I E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski