IV SA/Po 132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oddala skargę Wojewoda [...]powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. lub ustawa), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 201 Or. Nr [...] stwierdził nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa § 3 w zakresie publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym uchwały Nr [...]Rady Miejskiej T[...] z dnia [...] listopada 201 Or. w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Między stronami sporna jest kwestia objęta przedmiotem skargi, a mianowicie, czy § [...] uchwały Nr [...] narusza w sposób istotny art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95, zwana dalej ustawą). Wojewoda powołał § 3 uchwały: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". Wojewoda powołał też art. 13 ustawy, który wylicza akty normatywne i inne akty prawne ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stwierdził, że może tam być opublikowana jedynie uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, bądź też której publikację przewiduje przepis szczególny. Według Wojewody, badana uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Stąd też nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. W zwrócił uwagę na to, że akty prawa miejscowego to akty o normatywne terenowych organów administracji publicznej w trybie których władczo (jednostronnie) określane są reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Akty prawa miejscowego wydawane przez organy gminy nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się, bądź też przyznają im uprawnienia w sytuacjach wskazanych w przepisach takich aktów. O generalności uchwały decyduje fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy obywatel (z nieoznaczonego indywidualnie kręgu adresatów). Abstrakcyjność przepisów uchwały to z kolei możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W wskazał, że jako podstawę prawną uchwały powołano m. in. przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę do wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w wymienionym w nim zakresie. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4, organy gminy posiadają kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednak podjęta uchwała jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego mającym moc wiążącą wewnątrz układu organizacyjnego i odnoszący się do indywidualnie oznaczonych w ustawie podmiotów (zawiera jedynie regulacje szczegółowo określające sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji), nie ma więc obowiązku dokonywania publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym. Uchwała nie tworzy ani praw, ani obowiązków po stronie obywateli. Nie może jej być zatem przypisany walor aktu prawa miejscowego. Uchwała taka jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym. Według Wojewody , brak jest również przepisu szczególnego nakazującego ogłoszenie przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności takiego przepisu nie zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Wobec tego Wojewoda odmówił publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Rada Miejska T. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze odnosząc ją do § 3 uchwały i podnosząc, że uchwała Nr [...] wbrew twierdzeniom Wojewody [...], zawiera normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące na terenie gminy T.. Są skierowane bowiem do nieokreślonej liczby organizacji i podmiotów działających w dziedzinie pożytku publicznego w gminie T. , a także przyszłych organizacji i podmiotów, które dopiero powstaną (norma generalna), a uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach, będzie wielokrotne, powtarzalne norma abstrakcyjna). Ponadto skarżący wskazał, że uchwały rad gmin z pozostałych województw, poza województwem [...], zostały uznane za akty prawa miejscowego i jako takie opublikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Wskazując na te uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie aktu nadzoru w zakresie zaskarżonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi między innymi podkreślił, że upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo-organizacyjnych, zawarte w art.40 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą uchwały rady gminy ustalającej regulamin przeprowadzenia konsultacji, a w szczególności pkt 4 cyt. przepisu, który reguluje "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Materia zawarta w przedmiotowej uchwale nie dotyczy zaś sposobu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Uchwała taka wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną. Również upoważnienie do wydawania aktów porządkowych, wynikające z art.40 ust.3 nie obejmuje unormowania zawartego w kwestionowanej uchwale. Akty porządkowe normują sytuacje lokalne o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym. Nie można doszukiwać się takiego upoważnienia również w przepisie art.5 ust.5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie stanowi on podstawy do wydania aktu prawa miejscowego bowiem nakłada jedynie na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, konieczność ustalenia sposobu konsultowania się z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W konsekwencji uchwała ustala jedynie kwestie techniczne ustalenia sposobu konsultowania się z podmiotami, o których mowa w art.5 ust.5 ustawy o działalności (...) i jest jedynie realizacją ustawowego obowiązku nałożonego na jednostkę samorządu terytorialnego w tym zakresie. Uchwała nie posiada zatem cech pozwalających na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Co prawda skierowana została do wszystkich organizacji i podmiotów na terenie gminy w dziedzinie pożytku publicznego, adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Jednakże uchwała nie nakłada na jej adresatów żadnych nakazów, zakazów lub uprawnień, nie ma zatem charakteru normatywnego. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do uznania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego rozstrzygnięcie organu nadzoru jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej u.p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą lub u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Natomiast postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod katem wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przedmiotem orzekania Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2010r., Nr [...] . Badając treść skargi Sąd stwierdził, że jej zarzuty odnoszą się do tej części rozstrzygnięcia nadzorczego, w której Wojewoda [...]stwierdził nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa przepisu § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W § 1 powołanej uchwały przyjęty został regulamin przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Spór między stronami dotyczy charakteru prawnego uchwały Nr [...]mianowicie tego, czy uchwała ta jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy, czyli aktem prawa miejscowego. Skarżący reprezentuje stanowisko, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wojewoda twierdzi natomiast, że uchwała takim aktem nie jest. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądza o tym, czy zaskarżony § 3 uchwały regulujący kwestię jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]jest zgodny z prawem, czy też w sposób istotny narusza prawo. Należy zatem rozważyć, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o samorządzie gminnym. Artykuł 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (ust. 2). Rada gminy jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy. Rada Gminy podjęła analizowaną uchwałę z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Według przepisu art.40 ust.2 powołanej ustawy do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są akty wydane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akt prawa miejscowego, jak przyjmuje doktryna, jako akt normatywny powszechnie i obowiązujący na obszarze gminy powinien spełniać wymóg generalności, czyli jego adresaci nie powinni być oznaczeni indywidualnie, lecz rodzajowo, jak również wymóg abstrakcyjności co znaczy, iż określa sposób zachowania się w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Poza tym jako akty o charakterze normatywnym muszą zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się : mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające postulaty nie są aktami prawa miejscowego. Z treści badanej uchwały wynika, że jej adresatem są co prawda wszystkie organizacje i podmioty na terenie gminy w dziedzinie pożytku publicznego, określone generalnie, nie imiennie, zaś uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowych. Jednakże kwestionowana uchwała nie nakłada żadnych nakazów, zakazów, ani też uprawnień. Nie ma więc charakteru normatywnego. Wynika z tego, że ma jedynie charakter wewnętrznie obowiązujący, jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego, regulaminem, mającym moc wiążącą wewnątrz układu organizacyjnego, regulującym i szczegółowo określający sposób przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art.3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Sąd stwierdza zatem nietrafność zarzutu skarżącego odnośnie tego, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaś nakaz ogłaszania dotyczy tylko aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących to a contrario akty prawa wewnętrznego nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Paragraf 3 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], narusza zatem w sposób istotny art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95, zwana dalej ustawą), który nie przewiduje publikacji w tym organie promulgacyjnym aktów wewnętrznie obowiązujących stanowionych przez organy gminy. W związku z powyższym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 3 wskazanej uchwały prawa nie naruszało. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono zatem jak w sentencji wyroku. ja