IV SA/Po 1346/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Ostateczną decyzją Starosty P. z [...].09.2013r. znak [...] A.W. został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9.06.2010r. do 28.10.2010r. w kwocie [...] zł. Natomiast decyzją Starosty P. z dnia [...].09.2013r. znak [...] zobowiązano go do zwrotu stypendium szkoleniowego w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 24.06.2013r. A.W. wystąpił z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Starosta P. po rozpozananiu powyższego wniosku decyzją z dnia [...].07.2014 r. znak [...] , działając na na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. d, w zw. z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2013 poz 674 ze zm. - dalej u.p.z.) odmówił A.W. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9.06.2010 r. do 28.10.2010 r. w kwocie [...] zł, stypendium szkoleniowego za okres od 15.11.2010 r. do 22.11.2010 w kwocie [...] zł. oraz kosztów upomnienia [...] zł, tj. razem: [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 76 ust. 7 u.p.z. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, (...) albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, (...), nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie (...) albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie (...) zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia (...), przewyższającej wydatki egzekucyjne.'" Starosta wskazał również, iż Powiatowa Rada Zatrudnienia w P. w dniu [...] czerwca 2014 r. na podstawie zgromadzonych dokumentów, wydała negatywną opinię w sprawie umorzenia przedmiotowej należności. W wyniku odwołania wniesionego przez A.W. , Wojewoda W. decyzją z dnia [...].07.2014r. znak [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji nie kwestionując ustaleń organu I instancji co do zasadności zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz stypendium szkolego, stwierdził, iz brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu kosztów upomnienia. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, przedstawionych okoliczności, zgromadzonych dokumentów, biorąc pod uwagę wskazania Wojewody W. ustalono, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 76 ust 7 u.p.z. do umorzenia w całości lub części nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz stypendium szkoleniowego. W związku z powyższym Starosta P. decyzją z dnia [...].09.2014r. nr [...] odmówił A.W. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9.06.2010r. do 28.10.2010r. w kwocie [...] zł oraz stypendium szkoleniowego za okres od 15.11.2010r. do 22.11.2010r. w kwocie [...] zł tj. razem: [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że istnieje możliwość ubiegania się o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia po wystąpieniu z odpowiednim wnioskiem do tutejszego Urzędu. A.W. kwestionujac powyższą decyzję wniósł odwołanie podnosząc, że w sposób niezamierzony naruszył przepisy prawa i powołując się na swą trudną sytuację materialną. Wojewoda W. po rozpotrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i po analizie przedłożonej dokumentacji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty P. z dnia [...].09.2014r. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 76 ust. 1 u.p.z. "osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne". Natomiast art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. wskazuje, iż "za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach''. Odnosząc się do treści odwołania, w którym skarżący opisał swoją sytuację finansową i rodzinną, organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy u.p.z. wyraźnie wskazują, że status osoby bezrobotnej przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która nie wykonuje pracy zarobkowej. Nadto, osoba bezrobotna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy ma obowiązek zawiadomienia w ciągu 7 dni urząd o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Po analizie przedstawionej dokumentacji, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z prawem orzeczono o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń skarżącemu w kwocie [...] zł. Jak wynika bowiem z akt sprawy Urząd przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, dotyczące sytuacji finansowej zainteresowanego. Analizy stanu finansowego skarżącego dokonano jeszcze przed przekazaniem sprawy Powiatowej Radzie Zatrudnienia, która po ponownej analizie wydała negatywną opinię dotyczącą umorzenia nienależnie pobranych środków pieniężnych przez skarżącego. A.W. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę powołując się na swą trudną sytuację materialną. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy u.p.z. Zgodnie z jej art. 76 ust. 1 u.p.z. osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 6 u.p.z.). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji właściwego organu. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. art. 7, art. 77 § 1 i innych przepisach ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 - dalej k.p.a.), jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 767/11, publ. LEX nr 1146157). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy. (wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 195/11). Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zarówno Starosta P., jak i Wojewoda W., uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego. Wystarczy bowiem zestawić treść przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 u.p.z. z przeniesieniem ich na grunt niniejszej sprawy, dokonanym przez organy orzekające, by się o tym przekonać. Brak bowiem szczegółowej analizy występowania w sprawie przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z. a w szczególności art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. Z tej perspektywy zbadanie, czy dochodzenie należności może pozbawić daną osobę niezbędnych środków utrzymania, wymaga ustalenia wysokości dochodów uzyskiwanych w rodzinie wnioskodawcy. Tym samym umorzenie należności staje się w istocie formą udzielenia pomocy społecznej, gdyż przeciwdziałanie pozbawieniu niezbędnych środków utrzymania jest rodzajem wsparcia w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W konsekwencji organ przed wydaniem decyzji w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych winien zebrać materiał dowodowy zawierający dane pozwalające na weryfikację przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z., a w szczególności przeprowadzić wywiad środowiskowy, umożliwiający zobrazowanie sytuacji majątkowej skarżącego. Dopiero wtedy można bowiem ocenić, czy dochodzenie należności podlegającej zwrotowi spowoduje pozbawienie skarżącego i jego rodziny niezbędnych środków utrzymania. Jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Organy I i II instancji, pomimo szczegółowego przytoczenia podstawy prawnej wydanej decyzji, nie odniosły się w ogóle do kluczowej w świetle art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z kwestii ewentualnego pozbawienia skarżącego niezbędnych środków utrzymania w razie dochodzenia zaległej należności. W tym miejscu należy wskazać, iż nie można, jak to uczyniły organy obu instancji, ograniczyć uzasadnienia decyzji do zacytowania przepisów ustawy, bez wskazania czy mają one zastosowanie na gruncie konkretnych ustalonych okoliczności faktycznych. Organy nie rozważyły bowiem w ogóle informacji wynikających ze zgromadzonych dokumentów w tym informacji o wysokości dochodu skarżącego i jego matki, wysokości opłat za energię elektryczną, gaz, mieszkanie, oraz informacji o stanie zdrowia matki wraz kosztami jej leczenia i opieki, spłaty zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie itp. Tymczasem powyższe dokumenty pozwalają odtworzyć sytuację materialną skarżącego przez wskazanie w szczególności przeciętnych miesięcznych wydatków oraz przychodów skarżącego i jego rodziny. W tym miejscu należy wskazać, iż niewystarczające jest przywołanie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w P. Organ ten jest wyrażą bowiem wyłącznie opinię, a wydanie decyzji i ocena przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z. spoczywa na Staroście jako organie właściwym do wydania decyzji w sprawie i Wojewodzie jako organowi odwoławczemu. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I i II instancji naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją w toku postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika zarazem z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym wedle art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takich wymogów nie spełnił organ II instancji poprzez brak dostatecznej analizy materiału dowodowego i w konsekwencji brak odniesienia się w uzasadnieniu do pozbawienia skarżącego niezbędnych środków utrzymania w razie dochodzenia należności podlegającej zwrotowi. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody W. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i rozważyć, czy dochodzenie zaległej należności nie pozbawi skarżącego i jego rodzinę niezbędnych środków utrzymania przy czym ustalenia te powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z uwagi na upływ czasu zasadnym jest wydanie stosownych decyzji w oparciu o aktualny wywiad środowiskowy.