IV SA/Po 1348/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. nakazuje ściągnąć od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu Postanowieniem z dnia [...] września 2014r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej PPIS lub organ I instancji), na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r., nr 212, poz. 1263 - ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej upzp), w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 2960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 - dalej kpa) - uzgodnił dla Wójta Gminy [...], pod względem higienicznym i zdrowotnym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu pawilonów do chowu i hodowli norek ([...] DJP), płyty obornikowej oraz trzech zbiorników na odcieki na terenie położonym w [...], gmina [...], działka nr [...] - zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014r., poz. 81). Postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy opisanych wyżej zostało wszczęte na wniosek inwestora tj. R. R. zamieszkałego w [...], gmina [...], z dnia [...] marca 2014r. Na powyższe postanowienie uzgadniające PPIS z [...] września 2014r. zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie lub skarżący), zarzucając temu orzeczeniu brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i arbitralność wydanego rozstrzygnięcia i wewnętrzną sprzeczność zarówno wniosku inwestora jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. W szczególności zarzucono, że postanowienie zostało oparte na ogólnikowej analizie dokumentacji i na założeniu, że inwestycja nie będzie wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiadujące pod względem zanieczyszczeń środowiska, niebezpieczeństwa zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego w sytuacji np. zwielokrotnienia obsady stada, na którą wskazują dane techniczne wniosku. Postanowieniem z [...] października 2014r., nr [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej WPWIS lub organ II instancji) - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wydając rozstrzygnięcie powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa. W uzasadnieniu zaznaczył, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, gdyż zarzuty podniesione w nim są bezzasadne. Określenie oddziaływania inwestycji na środowisko ma miejsce na etapie przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja powinna być prowadzona w sposób chroniący interesy osób trzecich. Przedmiotowa inwestycja, na co wskazują zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie wymaga przeprowadzenia "procedury środowiskowej" z uwagi na fakt, że planowana do utrzymania w gospodarstwie liczba zwierząt znajduje się poniżej progów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Skargę na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie zarzucając zajęcie przez organ stanowiska, mimo nie prowadzenia przez niego żadnych czynności pozwalających na ocenę zagadnienia przedstawionego do uzgodnienia. Wskazało również na brak uwzględnienia realnego zagrożenia dla sytuacji higienicznej i zdrowotnej Doliny Bawołu i Czarnej Strugi związanego z projektowaną inwestycją a postanowienie nie zabezpiecza tych okoliczności poprzez ignorowanie faktu, iż planowana powierzchnia pawilonów i wydajność studni głębinowej pozwolą w przyszłości na zwiększenie pogłowia norek amerykańskich nawet do [...] DPJ, co jest wielkością kwalifikującą do wymogu ustalenia warunków środowiskowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oba organy dopuściły się analogicznych uchybień, nie dokonując rzeczywistej oceny przedstawionego do uzgodnienia zagadnienia i rozstrzygając bez należytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Uczynił to mimo przedstawienia przez skarżącego konkretnych zarzutów i wątpliwości. Organ powinien określić czy istnieją dodatkowe zagrożenia dla wartości chronionych w zakresie działania organów sanitarnych i dopiero wtedy zająć stanowisko. W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty podobne jak w uzasadnieniu swego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej wywiedzione. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej w dalszej części ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie zostało dotknięte wadą powodującą jego nieważność. W świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa, z tym, że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 upzp przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 upzp polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 kpa Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 kpa Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 upzp zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie brak było takiej potrzeby, gdyż postępowanie zostało wszczęte i prowadzone już pod rządami przepisów w nowym brzmieniu. Przede wszystkim wskazać należy, iż w myśl ust. 1 art. 60 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z treści tego przepisu wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ do jej wydania obowiązany uzyskać uzgodnienie nie tylko od organów wymienionych w ust. 4 art. 53 upzp, ale również od innych organów w nim niewymienionych, jeżeli taki obowiązek nakładają odrębne przepisy prawa materialnego. Jeżeli chodzi o Państwową Inspekcję Sanitarną to takim przepisem odrębnym jest art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiący, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871) i obowiązuje od dnia 20 października 2010 r. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wyraźnie określił, że do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy uzgadnianie warunków zabudowy. Prawidłowe będzie więc stanowisko, że organy inspekcji sanitarnej obu instancji działające w przedmiotowej sprawie są organami współdziałającymi, a więc powinny dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez Wójta Gminy [...] w trybie i na zasadach określonych w art. 106 kpa, o czym stanowi art. 53 ust. 5 upzp Przypomnieć w tym miejscu należy treść § 1 art. 106 kpa, w myśl której, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Należało przyjąć, iż w świetle wyżej przedstawionych przepisów, ustawodawca, na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy - legitymację do złożenia zażalenia przyznał wyłącznie inwestorowi. Zatem wniesienie zażalenia przez inny, nieuprawniony podmiot - stanowić winno podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, bowiem pochodzi od podmiotu, który nie miał podstaw prawnych do jego złożenia. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie, nie będąc inwestorem, złożyło zażalenie na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który dokonał uzgodnienia w zakresie ochrony higienicznej i zdrowotnej projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić więc należało, że obwiązujące w tym zakresie przepisy czyniły wniesione przez Stowarzyszenie zażalenie nieskutecznym i niedopuszczalnym, co powinien wziąć pod rozwagę organ orzekający w II instancji. Po zmianie upzp i wyeliminowaniu prawa do wnoszenia zażaleń przez inne strony niż inwestor, postanowienie uzgadniające może być skutecznie zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji "głównej" (czyli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zaskarżone postanowienie, jako wydane bez podstawy prawnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało wyeliminować z obiegu prawnego. Na koniec wskazać trzeba, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji ( postanowienia) czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (tak słusznie np. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 777/10, LEX nr 966211). Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 223 § 2 ppsa w sytuacji braku uiszczenia wpisu przez skarżące Stowarzyszenie.