IV SA/Po 135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi oddala skargę W dniu [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Rady Miejskiej w [...] (zwanej dalej: Rada) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] orzekające nieważność uchwały Rady z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi (zwanej dalej: Uchwała), podjętej na podstawie art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa). Przedmiotem powyższej Uchwały była skarga J. K. na Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2016 r. zarzucająca Burmistrzowi niekompetencję i przekroczenie uprawnień (zwanej dalej: skarga powszechna). W uzasadnieniu Uchwały Rada podniosła, że skarga dotyczyła "wydania zarządzenia nr [...] w sprawie regulaminu korzystania z wieży widokowej", do czego – zdaniem wnoszącego skargę powszechną – Burmistrz nie był uprawniony. W ocenie Rady , która – wedle jej twierdzeń – dokonała analizy prawnej sposobu wprowadzenia regulaminu i funkcjonowania podobnych na terenie Polski, są dwa sposoby ich wprowadzenia do obrotu prawnego, tj. zarządzenie burmistrza, wójta, prezydenta lub uchwała rady gminy. Podkreślano także, że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia (art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - tekst jednolity Dz.U. z 2016 roku, poz. 446 z późn. zm., zwanej dalej: Usg). Argumentowano, że do momentu wprowadzenia regulaminu nie była znana wykładnia prawa stosowana w tym zakresie przez Wojewodę. Wieża widokowa została zaprojektowana z uwzględnieniem warunków technicznych realizacji obiektów i występujących obciążeń eksploatacyjnych. Ponadto istotnym elementem formalno-prawnym jest, w ocenie Rady, fakt, iż grunt stanowi własność Skarbu Państwa i jest obszarem leśnym. Lasy Państwowe udostępniły nieruchomość z przeznaczeniem na budowę wieży widokowej. Końcowo wskazano, że przedmiot skargi był omawiany na Komisji Rewizyjnej i Komisja ta skargę uznała za bezzasadną. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda orzekł nieważność Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, iż stosownie do art. 227 Kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności burmistrza jest rada gminy (art. 229 pkt 3 Kpa). Skarga określona przez przepis art. 227 Kpa jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje jednak podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju rozpatrywane są w samodzielnym, wewnętrznym, jednoinstancyjnym postępowaniu organu właściwego, kończącym się czynnością faktyczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Kolejno podniesiono, że norma z art. 238 § 1 Kpa określa, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Zdaniem Wojewody, z powyższego przepisu wynika więc, że skarga może być rozpatrzona w dwojaki sposób, tj. można uznać skargę za zasadną, bądź można uznać ją za nieuzasadnioną (odmowne załatwienie skargi). Przy czym każdy sposób rozpatrzenia skargi musi spełniać określone wymogi formalne. Podkreślono, że Rada rozpatrzyła skargę na Burmistrza uznając ją za bezzasadną, co stanowi formę odmownego załatwienia skargi. Tymczasem Uchwała w sprawie odmownego załatwienia skargi, oprócz oznaczenia organu, od którego pochodzi, wymaga wskazania, w jaki sposób skarga została załatwiona, podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tych warunków, zdaniem organu nadzoru, Uchwała nie spełnia, albowiem nie zawiera stosownego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 238 § 1 Kpa. Według Wojewody trudno bowiem uznać, iż uzasadnieniem tym jest sformułowanie, że "do momentu wprowadzenia regulaminu nie była znana wykładnia prawa stosowana w tym zakresie przez Wojewodę. Kolejno podniesiono, że wątpliwości organu nadzoru wzbudził również zapis uzasadnienia dotyczący wydawania przepisów porządkowych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał, że wydanie przepisów porządkowych przez wójta może nastąpić tylko w przypadku, gdy mieszczą się one w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach ani w innych przepisach powszechnie obowiązujących (tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego), są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego), zostały wydane w przypadku niecierpiącym zwłoki, mają charakter lokalny. Rolą przepisów porządkowych jest likwidacja luk w prawie. Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o szczególnym, nadzwyczajnym charakterze, co do których brak jest regulacji ogólnopaństwowych. Zdaniem Wojewody w uzasadnieniu do Uchwały brakuje jednoznacznego uzasadnienia prawnego tj. powołania konkretnych przepisów wyjaśniających podjęcie rozstrzygnięcia przez organ kolegialny gminy. Brak wymaganego uzasadnienia prawnego stanowi zaś naruszenie art. 238 § 1 Kpa. Uzasadnienie bowiem powinno wyczerpująco omawiać nie tylko stan faktyczny sprawy, ale również przepisy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Skarg na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona została przez Radę Miejską w [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 238 § 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ nadzoru, że Uchwała nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz naruszenie art. 91 Usg poprzez przyjęcie, że przedmiotowa Uchwała jest sprzeczna z prawem. Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. Uzasadniając zarzuty skargi Rada opisała stan faktyczny w sprawie, wskazując, co następuje. Staraniem Gminy na terenach objętych obrębem geodezyjnym [...] w oddziale [...] (użytek; Ls, dz. Ewid. [...], KW; [...]) została wybudowana wieża widokowa. Powierzchnia zajętego gruntu została określona na [...] ha. Na powyższą okoliczność pomiędzy Skarbem Państwa- Nadleśnictwem [...] w [...] i Gminą [...] została podpisana umowa dzierżawy. Podpisanie protokołu odbioru końcowego robót z udziałem przedstawiciela Nadleśnictwa [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. Obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, warunkami technicznymi i warunkami pozwolenia na budowę. Uwzględniono normowe obciążenia eksploatacyjne. Kolejno Rada podniosła, że w związku z oddaniem wieży do użytku, koniecznym stało się pilne wprowadzenie do obrotu prawnego regulaminu korzystania z wieży widokowej, celem ustalenia reguł prowadzących do ochrony zdrowia i życia osób korzystających z tego obiektu. W związku z powyższym Burmistrz w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał zarządzenie nr [...] znak [...] w sprawie regulaminu korzystania wieży widokowej w [...]. Wydając zarządzenie oparł się na przepisach ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 Usg). Taki sposób wprowadzania regulaminów obiektów gminnych do obrotu prawnego jest, zdaniem Rady, stosowany w całym kraju, a ustanowione w ten sposób regulaminy zostały opublikowane na stronach biuletynu informacji publicznej i funkcjonują w obrocie prawnym. Wywodzono następnie, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda stwierdził, że organu wykonawczy gminy nie posiada umocowania do kreowania aktów o charakterze generalnym, należących do aktów normatywnych prawa miejscowego. Rada podkreśliła, uznając tę argumentację, że w efekcie powyższego zainicjowane zostały prace w przedmiocie przygotowania projektu uchwały rady gminy, która wprowadziłaby regulamin korzystania z wieży widokowej do obrotu prawnego, co nastąpiło w dniu [...] października 2016 r., kiedy to uchwałą Rady nr [...] został przyjęty ów regulamin. Kolejno Rada podniosła, że w dniu [...] lipca 2016 r. do organu wpłynęła skarga powszechna J. K. opisana na wstępie, w której zarzucił on, iż Burmistrz nie miał uprawnienia do wydania zarządzenia w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego regulaminu korzystania z wieży. Odnosząc się merytorycznie do postawionych zarzutów Rada stwierdziła, że jakkolwiek nie jest przedmiotem sporu, że to uchwała rady gminy była właściwym sposobem wprowadzenia do obrotu prawnego regulaminu korzystania z wieży, to jednak bardzo daleko idąca krytyka działań Burmistrza, nie została podzielona przez radnych. Skarga powszechna została rozpatrzona na Komisji Porządku Publicznego Bezpieczeństwa, Zdrowia, Spraw Społecznych Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] września 2016 r. Podniesiono, że po dokładnym przeanalizowaniu sprawy wyżej wskazana Komisja uznała skargę za bezzasadną i za taką uznana też została Uchwałą z dnia [...] września 2016 r., w stosunku do której jednak Wojewoda orzekł nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2016 r. nr [...] z uwagi na naruszenie trybu rozpatrywania skargi. Zdaniem Wojewody wątpliwości budziło również uzasadnienie do opisanej wyżej uchwały, z uwagi na brak jednoznacznego uzasadnienia prawnego tj. powołania konkretnych przepisów wyjaśniających podjęcie rozstrzygnięcia przez organ kolegialny gminy (naruszenie art. 238 § 1 Kpa). W opisanych okolicznościach skarga powszechna została ponownie rozpatrzona w dniu [...] października 2016 r. na Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...] i uznana skargę za bezzasadną, zaś zaskarżoną Uchwałą skarga została ponownie uznana za bezzasadną. W ocenie Rady, uzasadnienie Uchwały spełniało dyspozycję przepisu art. 238 § 1 Kpa i z punktu widzenia tego przepisu było wystarczające, zaś jego forma nie odbiegała od innych uzasadnień uchwał Rady. W uzasadnieniu do Uchwały wskazano szczególne okoliczności, w których wprowadzenie przepisów porządkowych z zakresu korzystania z obiektów może wydać wójt w formie zarządzenia. Tym samym, zdaniem Rady, twierdzenia organu nadzoru co do możliwości naruszenia treści art. 238 § 1 Kpa uznać należy za dowolne. Zdaniem Rady Wojewoda nieprawidłowo uznał, iż Uchwała nie zawierała jednoznacznego uzasadnienia prawnego. Końcowo, na marginesie, Rada zwróciła uwagę, że zarządzenie Burmistrza, które stanowiło podstawę skargi J. K., dotyczyło ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju, i bezpieczeństwa publicznego. Zatem zgodnie z treścią art. 41 pkt 2 Usg mogło zostać wydane, przy późniejszym uwzględnieniu postulatu zatwierdzenia go na posiedzeniu Rady. Zdaniem skarżącej fakt, że zarządzenie nie zostało zatwierdzone na najbliższych sesjach Rady, ma znaczenie drugorzędne, a sama ta okoliczność nie była objęta zakresem skargi powszechnej J. K.. Wskazane zaś wyżej okoliczności zostały również opisane w uzasadnieniu zakwestionowanej przez Wojewodę Uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto organ, odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że obowiązująca w demokratycznym państwie prawa zasada związania organów administracji publicznej prawem, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, rodzi obowiązek uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia organu publicznego poprzez odwołanie się do obowiązujących przepisów prawnych. W świetle powyższego, Rada podejmując uchwałę dotyczącą rozpatrzenia skargi miała obowiązek sporządzenia właściwego (zgodnego z przepisami prawa uzasadnienia), gdyż tylko takie uzasadnienie warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru w trybie określonym w art. 91 Usg. Przy rozpatrywaniu skarg organy jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane są do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów Kpa, zatem na organie stanowiącym gminy, który rozpatruje skargę powszechną ciąży obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, a dokonane rozstrzygnięcie powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarówno faktycznym jak i prawnym. Tymczasem uzasadnienie Uchwały o odmownym załatwieniu przedmiotowej skargi powszechnej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż podniesione w skardze zarzuty były nieuzasadnione, w szczególności w kontekście tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zostało zaskarżone, a "Burmistrz W. uznał argumentację Wojewody wyrażoną w treści uzasadnienia i nie kwestionował jej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Organ administracji, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, może stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, gdy jest ona sprzeczna z prawem, w terminie 30 dni od daty przedłożenia uchwały lub zarządzenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały Rady z dnia [...] października 2016 r., podjętej na podstawie art. 229 Kpa, w sprawie rozpatrzenia skargi z dnia [...] lipca 2016 r. złożonej przez J. K. na działalność Burmistrza zarzucającą Burmistrzowi niekompetencję i przekroczenie uprawnień. Uzasadnienie tej Uchwały, opisane na wstępie, ograniczyło się do stwierdzenia, że podobne regulaminy (korzystania z wieży widokowej) są wprowadzane na terenie Polski do obrotu prawnego w tym samym trybie – zarządzeniem Burmistrza; w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia; po wtóre "Do momentu wprowadzenia regulaminu nie była znana wykładnia prawa stosowana w tym zakresie przez Wojewodę; oraz, że Komisja Rewizyjna skargę uznała za bezzasadną. Należy w tym miejscu wskazać, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może bada prawidłowość postępowania rady gminy odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-240 Kpa), jednak nie ocenia, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec wniesienia skargi powszechnej ramach regulacji działu VIII Kpa wskazać również należy, na zasady rozpatrywania skarg określonych w tych przepisach. Otóż, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z dnia 05 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 Kpa, w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Gminy winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi wyjaśnić stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia także sądową kontrolę legalności tego aktu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Rada wprawdzie podjęła Uchwałę w sprawie skargi na działanie Burmistrza, lecz uzasadnienie zaskarżonej Uchwały w ogóle nie powołuje się na przepisy prawne, które świadczyłyby o niezasadności zarzutów skargi powszechnej, nie zawiera jakichkolwiek rozważań prawnych. Uzasadnienie jest aż nazbyt lakoniczne i ogólnikowe i w zasadzie pozbawione jest merytorycznych rozważań. W rozpatrywanej sprawie wprawdzie szersze, aczkolwiek nadal nieprawidłowe, uzasadnienie zaskarżonej Uchwały zawarte zostało dopiero w skardze, która jest poza tym pismem procesowym w postępowaniu sądowo-administracyjnym i nie może być traktowana jako "aneks" do uchwały i brana pod uwagę przy jej ocenie. W opisanych okolicznościach Sad doszedł do przekonania, że zaskarżona Uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 238 § 1 Kpa, co słusznie zarzucił organ nadzoru. W konsekwencji zaś, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd skargę oddalił.