II SA/Bd 199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia skargi H. S. na działalność Prezydenta Miasta [...] i na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zarzucił naruszenie przepisu art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w konsekwencji czego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta [...] działając m.in. na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a., uznała za bezzasadną skargę H. S. na działalność Prezydenta Miasta [...] z przyczyn określonych w uzasadnieniu uchwały, przy czym do uchwały zostało dołączone uzasadnienie wyrażające stanowisko Komisji Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska Rady Miasta [...] w przedmiocie skargi H. S. na działalność Prezydenta Miasta [...] w zakresie odmowy przeznaczenia do sprzedaży, komunalnego lokalu mieszkalnego nr 3 zajmowanego przez stronę skarżącą, zlokalizowanego przy[...]. Stanowisko to ogranicza się do wskazania, iż na kolejnych posiedzeniach Komisji została dokonana analiza zgromadzonego materiału skargowego oraz przedstawienia wyników głosowania Komisji w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podniósł ponadto, że kopia skargi H. S. z [...] r. została skierowana do Rady Miasta [...] pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. celem ustosunkowania się do zarzutów zawartych w piśmie oraz przesłania dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Przewodniczący Rady Miasta[...], odnosząc się do korespondencji z [...] r. wskazał, iż Rada Miasta podzieliła argumenty wyrażone w stanowisku Komisji Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska w przedmiocie bezzasadności ww. skargi podejmując w tym względzie uchwałę Nr[...]. Zdaniem strony skarżącej, mając na względzie unormowanie zawarte w art. 238 § 1 K.p.a. Rada Miasta podejmując uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi ma obowiązek sporządzenia prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia, gdyż takie uzasadnienie warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru wskazując ponadto, że wniosek taki wypływa także z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 83/06. Stanowisko Komisji stanowiące uzasadnienie przedmiotowej uchwały, w ocenie organu nadzoru nie zawiera uzasadnienia prawnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, stanowiących odzwierciedlenie argumentów będących podstawą rozstrzygnięcia Rady Miasta[...]. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] została wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 238 § 1 Kpa, wobec czego skarga jest uzasadniona i zasługuje na uznanie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, argumentując, iż z materiałów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania skargowego wynika, że H. S. została szczegółowo poinformowana o przyczynach braku zgody na przeznaczenie do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 3 usytuowanego w budynku położonym we[...], przy[...]. Podniesiono, że owa sprzedaż lokali mieszkalnych odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisy uchwały Nr 86/XXI/2008 Rady Miasta [...] z dnia 6 października 2008 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto [...] zmienionej Uchwałą Nr 107/XXIV/2008 z dnia 1.12.2008 r. Zdaniem Rady, najemcy lokali mieszkalnych nie mogą wywodzić roszczeń co do sprzedaży lokali, gdyż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Prezydent Miasta[...]. Podkreślono, że H. S. posiadała wiedzę na temat zasad sprzedaży zajmowanego lokalu mieszkalnego, o czym świadczy prowadzona ze stroną liczna korespondencja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6. O ile więc zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej objęte są rozstrzygnięcia, akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., to nie obejmują one czynności podejmowanych w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w dziale VIII k.p.a., gdyż czynności te nie stanowią czynności czy aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a., a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie można jednak wykluczyć, że na podstawie przepisów odrębnych będą poddane pod kontrolę sądu określone akty. Takimi przepisami są m.in. regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 93 ust. 1 (101 ust. 1, 101a ust. 1) ustawy o samorządzie gminnym określającym przedmiot skargi do sądu administracyjnego, określono krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Organ administracji, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, może stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, gdy jest ona sprzeczna z prawem, w terminie 30 dni od daty przedłożenia uchwały lub zarządzenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, stosując swego rodzaju przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością gminy. Powyższa regulacja implikuje uznanie, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę i zarządzenie organu gminy. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia skargi H. S. na działalność Prezydenta Miasta [...], przy czym do uchwały zostało dołączone (jako jej uzasadnienie) stanowisko Komisji Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska Rady Miasta [...] w przedmiocie skargi H. S. na działalność Prezydenta Miasta [...] w zakresie odmowy przeznaczenia do sprzedaży, komunalnego lokalu mieszkalnego nr 3 zajmowanego przez stronę skarżącą, zlokalizowanego przy[...]. Stanowisko to ogranicza się do wskazania, iż na kolejnych posiedzeniach Komisji została dokonana analiza zgromadzonego materiału skargowego oraz przedstawienia wyników głosowania Komisji w przedmiotowej sprawie. Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do art. 93 ust. 1 organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90 (ONSA 1990, nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/GI 835/06 (niepubl.), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryn), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wobec wniesienia skargi w ramach regulacji działu VIII k.p.a. zachodzi konieczność odwołania się do zasad rozpatrywania skarg określonych w tych przepisach. Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 k.p.a., w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Gminy winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi wyjaśnić stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia także sądową kontrolę legalności tego aktu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie rada wprawdzie podjęła uchwałę w sprawie skargi na działanie Prezydenta, lecz uzasadnienie wskazywało, że objęto nią jedynie okoliczności związane z przebiegiem postępowania w sprawie odmowy przeznaczenia lokalu komunalnego do sprzedaży. Nie ulega żadnych wątpliwości, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie powołuje się na przepisy prawne, które świadczyłyby o niezasadności zarzutów skargi H. S., nie zawiera jakichkolwiek rozważań prawnych. Uzasadnienie jest aż nazbyt lakoniczne i ogólnikowe, przy czym jak wynika z akt, jest to uzasadnienie stanowiące kopię uzasadnienia stanowiska Komisji Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w przedmiocie skargi H. S. na działalność Prezydenta Miasta [...] w zakresie odmowy przeznaczenia do sprzedaży, komunalnego lokalu mieszkalnego nr 3 zajmowanego przez stronę skarżącą, zlokalizowanego przy [...]. W rozpatrywanej sprawie szersze uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawarte zostało dopiero w odpowiedzi na skargę, która jest pismem procesowym w postępowaniu sądowo-administracyjnym i nie może być traktowana jako aneks do uchwały. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 238 § 1 k.p.a. i nie można uznać za takowe "dołączonego" uzasadnienia stanowiska członków komisji rady miasta z dnia [...] r. Taka praktyka jest niedopuszczalna i nie zmieniają tego sugestie, jakoby H. S. poprzez liczną korespondencję w tej sprawie z organem, posiadała wiedzę na temat bezzasadności jej skargi. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).