IV SA/Po 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 29 września 2009 r. nr XXXIX/461/09 w przedmiocie uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy I. stwierdza nieważność uchwały nr XXXIX/461/09 Rady Miasta Piły z dnia 29 września 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata 2007-2011 1. - w § 1 punkt 4, który zmienia § 6 uchwały nr XVII/195/0 Rady Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata 2007-2011 i dodaje w § 6 ust. 4 – punkt 3; 2. – w § 1 punkt 5, który dodaje w § 6 uchwały nr XVII/195/0 Rady Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata 2007-2011 – ustęp 4a; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, wobec której stwierdzono nieważność; III. zasądza od Rady Miasta Piły na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą z dnia 18 grudnia 2007 r. nr XVII/195/0 Rada Miasta Piły przyjęła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata 2007-2011 stanowiący załącznik do wskazanej uchwały. Analizując aktualny stan zasobu mieszkaniowego Gminy przyjęto za celowe i konieczne kontynuowanie działań zamierzających do tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym celu przyjęto założenie, że w okresie 2007-2011 w Gminie następować będzie stały i w miarę systematyczny wzrost liczby lokali tworzących zasób mieszkaniowy (§ 1 ust. 1 uchwały). Wskazano, że Gmina tworzy i utrzymuje zasób mieszkaniowy na poziomie umożliwiającym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej i przeznacza lokale mieszkalne lub socjalne dla osób ubiegających się o przydział lokalu z zasobu gminy, które spełniają kryteria określone w uchwale dotyczącej zasad gospodarowania tym zasobem, oczekują na przydział lokalu w oparciu o prawomocny wyrok sądu lub nabyli uprawnienie do otrzymania lokalu zamiennego w oparciu o odrębne przepisy (§ 1 ust. 2 uchwały). Odnosząc się do sprzedaży lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w § 6 ust. 1 uchwały założono, że sprzedaż takich lokali mieszkalnych odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz według zasad określonych odrębnymi uchwałami Rady Miasta w Pile. W przepisie § 6 ust. 2 wskazano cele sprzedaży lokali mieszkalnych: - prywatyzacja zasobu mieszkaniowego, - pozyskiwanie środków na nowe budownictwo i remonty posiadanych zasobów, - racjonalne gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. W przepisie § 6 ust. 3 zaznaczono, że prywatyzacja zasobu polegać będzie na kontynuowaniu obecnej formy zbywania lokali tj. na możliwości wykupu lokali mieszkalnych przez ich najemców. W przepisie § 6 ust. 4 uchwały wyłączono ze sprzedaży na rzecz najemców: - lokale socjalne i budynki z lokalami o standardzie lokali socjalnych, które po zwolnieniu ich przez dotychczasowych najemców przeznaczane będą na lokale socjalne, - lokale w budynkach zaliczonych do grupy I stanu technicznego - docelowo przeznaczone do rozbiórki. Oszacowano przy tym, iż w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym wieloletnim programem gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy, następować będzie sprzedaż ok. 80 lokali mieszkalnych (6 ust. 5 uchwały). Uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2008 r. nr 5 poz. 109. Uchwałą Rady Miasta Piły z dnia 29 września 2009 r. nr XXXIX/461/09 zmieniono niektóre przepisy uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata 2007-2011. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu § 6 ust 4: Wyłączono ze sprzedaży na rzecz najemców: 1) lokale socjalne i budynki z lokalami o standardzie lokali socjalnych, które po zwolnieniu ich przez dotychczasowych najemców przeznaczane będą na lokale socjalne, 2) lokale usytuowane w budynkach zaliczonych do grupy I stanu technicznego- docelowo przeznaczone do rozbiórki, 3) lokale usytuowane w budynkach, w których gmina nie sprzedała żadnego lokalu mieszkalnego, które nie stanowią wspólnot mieszkaniowych." Uchwała nowelizująca dodała w § 6 uchwały nowelizowanej nowy przepis, ust 4a, w następującym brzmieniu: wyłączenia przewidzianego w ust 4 pkt 3 nie stosuje się w przypadku złożenia przez wszystkich najemców lokali mieszkalnych w danym budynku, wniosków o wykup lokali, w ciągu 3 miesięcy licząc od dnia złożenia pierwszego wniosku. Na wskazaną uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 29 września 2009 r. nr XXXIX/461/09, zmieniającą uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata 2007 - 2011, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Wielkopolski. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, jako niezgodnej z obowiązującym prawem. Wojewoda sprecyzował, że skarga dotyczy przepisu zmieniającego dotychczasowe brzmienie § 6 ust. 4 uchwały nr XVII/195/07 Rady Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Piła na lata na 2007 - 2011, poprzez między innymi dodanie pkt. 3, stanowiącego o tym, że wyłącza się ze sprzedaży na rzecz najemców "lokale usytuowane w budynkach, w których gmina nie sprzedała żadnego lokalu mieszkalnego, które nie stanowią wspólnot mieszkaniowych". Skarga Wojewody dotyczyła również przepisu dodającego w § 6 uchwały nowelizowanej dodający nowy przepis, ust. 4a, o następującej treści: "wyłączenia przewidzianego w ust. 4 pkt 3 nie stosuje się w przypadku złożenia przez najemców lokali mieszkalnych w danym budynku, wniosków o wykup lokali, w ciągu 3 miesięcy licząc od dnia złożenia pierwszego wniosku". W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że użycie przez organ stanowiący gminy zwrotu "wyłączenia" w odniesieniu do sprzedaży lokali mieszkalnych pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami dotyczącymi zasad ustalania pierwszeństwa w nabyciu takich lokali zawartych w przepisie art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Tym samym Wojewoda uznał, że tego rodzaju unormowanie narusza reguły prawidłowej legislacji, poprzez wprowadzenie zbędnej regulacji prawnej do zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Za działania pozaprawne uznał Wojewoda wprowadzenie, dla osób ubiegających się o wykup lokalu, dodatkowych warunków które nie wynikają z przepisów ustawy. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowił, w odniesieniu do najemców lokali mieszkalnych, że do kompetencji rady gminy należy jedynie uprawnienie do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom. Nadto, w świetle regulacji art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie. To organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości i w ramach tych czynności, zgodnie z art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje wyboru nieruchomości, które zostaną przeznaczone do sprzedaży. Zdaniem Wojewody w uchwale wprowadzającej w życie program gospodarowania zasobem gminy, nie powinny znaleźć się uregulowania dotyczące zasad sprzedaży mieszkań, bowiem program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy został uchwalony na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 nr 31 poz. 266 ze zm.) natomiast do zasad sprzedaży odnoszą się zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że uregulowania części przedmiotowego programu dotyczącej zasad sprzedaży mieszkań jest sprzeczna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, co przesądza o tym, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piły wskazał, że zaskarżona uchwała nowelizująca nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Przedmiotowa uchwała została po jej podjęciu w terminie przekazana do organu nadzorczego - Wojewody. Wojewoda ani nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, ani nie opublikował uchwały w dzienniku urzędowym województwa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dopiero od daty jej wejścia w życie może wywoływać skutki prawne. Skarga Wojewody jest skargą na nieistniejący akt prawny i z tego powodu winna być odrzucona. Odnosząc się do merytorycznych argumentów skargi organ administracji wskazał, że wydając zaskarżoną uchwałę nowelizującą nie naruszył reguł prawidłowej legislacji. Wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy stanowi wytyczne dla organu wykonawczego gminy jak gospodarować zasobem mieszkaniowym. Wykorzystując swój zasób mieszkaniowy gmina musi realizować szereg zadań i nie może budzić wątpliwości, że rada gminy może postanowić, iż pewnych lokali nie będzie przeznaczać do sprzedaży. Błędne jest stanowisko, że w uchwale nowelizującej wprowadzono zasady sprzedaży mieszkań. O zasadach sprzedaży można mówić wtedy, gdy jakiś lokal przeznaczono do sprzedaży, a nie w sytuacji gdy określone lokale, z konkretnych przyczyn w ogóle z niej wyłączono. W ocenie Rady Miasta Piły Wojewoda jest niekonsekwentny bowiem nowelizowana uchwała zawierała wyłączenia że sprzedaży lokali socjalnych oraz przeznaczonych do rozbiórki, a nowelizacja tylko poszerzyła katalog tych wyłączeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, iż zaskarżona uchwała w części w jakiej została zaskarżona jest niezgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy odnieść się do żądania Rady Miasta Piły aby Sąd odrzucił skargę Wojewody Wielkopolskiego, bowiem Wojewoda wbrew obowiązkowi o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2010 nr 17 poz. 95) w art. 3 – nie dopełnił obowiązku opublikowania uchwały z dnia 29 września 2009 r. nr XXXIX/461/09 i skoro uchwała przez brak publikacji nie weszła w życie jako prawo miejscowe – skarga Wojewody dotyczy nieistniejącego aktu prawnego i winna być odrzucona. W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżoną uchwałę, żądanie Rady Miasta Piły w tym zakresie nie jest uzasadnione. Ustawowy wymóg niezwłocznego (uwzględniającego warunki obiektywne) ogłaszania aktów prawa miejscowego odnosi się do aktów skontrolowanych w trybie nadzoru.(vide: artykuł M. Stahl z NSA 2006.6.19 Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Teza nr 3 57859/3; podobnie Wyrok NSA z 1 marca 2010 r. II OSK 203809). Wprawdzie w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) lecz skorzystał z możliwości zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 Ustawy o Samorządzie Gminnym to nie można w ocenie Sądu uznać, że brak rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje niezwłoczną konieczność publikacji aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy organ nadzoru zauważa, że uchwała jest dotknięta wadą, uzasadniającą żądanie stwierdzenia jej nieważności w całości czy w części. Zdaniem Sądu przeczy temu treść przepisów art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1, a warunkiem zakwestionowania aktu przez organ nadzoru nie jest "publikacja aktu, ale dostrzeżona jego sprzeczność z prawem". Z powyższych względów Sąd nie podzielił wywodów Rady Miasta Piły żądającej odrzucenia skargi. Odnosząc się do merytorycznych żądań Wojewody Wielkopolskiego należy stwierdzić, że art. 21 ust. 1 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 nr 31 poz. 266 ze zm.) upoważnia Radę Gminy do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Art. 21 ust. 2 w pkt od 1 do 8 ustawy o ochronie praw lokatorów .....wskazuje na elementy konieczne programu, co nie wyklucza że rada gminy zawrze w takim programie dodatkowe uregulowania z tym, że uregulowania te nie mogą być sprzeczne z prawem. Punkt 3 ustępu 2 art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje w programie wyłącznie pozycję "planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach". Natomiast zasady sprzedaży lokali zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.). Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. funkcjonuje z woli ustawodawcy, a charakter tego uprawnienia prz7pisany jest do najemcy, który legitymuje się mową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane przez Wojewodę Wielkopolskiego zapisy uchwały nr XXXIX/461/09 Rady Miasta Piły stawiają jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia tych najemców, których lokale są usytuowane w budynkach w których gmina nie sprzedała żadnego lokali mieszkalnego, które nie stanowią wspólnot mieszkaniowych, przy czym w kolejnej kwestionowanej regulacji zastrzega, że ograniczenie to nie będzie obowiązywało, jeżeli w danym budynku wszyscy najemcy w określonym czasie złożą wniosek o wykup lokali. Zakwestionowana regulacja wprowadza więc ograniczenie nie przewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza najemców zamieszkujących w opisanych wyżej budynkach z możliwości wykupu lokalu w okresie obowiązywania uchwały. Zasady zbywania nieruchomości w u.g.n. uprawnienie do wskazania nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży daje "właściwemu organowi" co sprawie oznacza, że to Prezydent Miasta Piły wskazuje nieruchomości (lokale) do zbycia. Dopiero po podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży urealniają się możliwości dla najemcy złożenia wniosku o wykup lokalu, gdyż przepisy prawa nie dają najemcy lokalu prawa żądania zbycia lokalu na jego rzecz. Skoro więc kwestionowane zapisy wykluczają inicjatywę najemcy (ów) to zapisy § 6 ust. 4 a wkracza również w kompetencje właściwego organu, gdyż przekazuje inicjatywę najemcom, którzy zakładając nawet teoretycznie że wszyscy złożą wnioski o wykup lokali wskazują Prezydentowi na nieruchomość przeznaczoną do zbycia, gdyż on sam nie może tego uczynić z uwagi na brzmienie § 6 ust. 4 pkt. 3 W tym zakresie Rada Gminy w kwestionowanej regulacji nie tylko ograniczyła krąg osób uprawnionych, ale też w sposób władczy wkroczyła w uprawnienia organu właściwego. W ocenie Sądu kontrolującego sprawę nie można zarzucić Wojewodzie Wielkopolskiemu braku konsekwencji poprzez zaakceptowanie ograniczeń – wyłączeń ze sprzedaży w § 6 ust 4 w brzmieniu uchwały XVII/195/0 Rady Miasta Piły z 18 grudnia 2007 r., gdyż te ograniczenia dotyczyły wyłączenia ze sprzedaży lokali w budynkach przeznaczonych do rozbiórki oraz lokali socjalnych. Skoro art. 23 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ... stanowi, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, to najemca tego lokalu wobec brzmienia art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n. nigdy nie znajduje się w gronie osób, które mogłyby skorzystać z zasady pierwszeństwa, gdyż warunkiem skorzystania z uprawnienia jest najem na czas nieokreślony. W konkluzji należało stwierdzić, że organ nadzoru zasadnie zarzucił w skardze, że kwestionowane przepisy są sprzeczne z prawem w szczególności z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych też względów na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I pakt 1i 2 wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i § 14 ust 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłata za czynności radców prawnych ...- Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm. mb