IV SA/Po 144/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości P. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Syndyka Masy Upadłości P. W. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]), skierowaną do Syndyka Masy Upadłościowej P. W., zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w P. (dz. Nr [...], ark. [...] obr. [...]), wykonanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1992 roku o sygn. [...] i [...], zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 1993 roku o sygn. [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Syndyk Masy Upadłościowej P. W., działający przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożył zawiadomienie o zakończeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2021 roku przedłożone zostały: rysunki zamienne, które są kserokopią "projektu technicznego" zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. dla nieruchomości sąsiedniej, tj. posesji przy ul. [...] w P.. Organ nie może określić czy zmiany wprowadzone podczas realizacji inwestycji są jedynymi odstępstwami wprowadzonymi przez inwestora. Ponadto oświadczenie o zakwalifikowaniu zmian wykuszu jako zmiany nieistotnej, podpisane przez inżyniera R. G. (posiadającego uprawienia budowlane nr [...]), nie posiada wzmianki o zakresie uprawnień osoby kwalifikującej odstępstwo. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego pozyskał od strony wskazywaną w odwołaniu inwentaryzację budowlaną przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzoną przez mgr inż. architekt K. S., a od Prezydenta Miasta P. projekt techniczny budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej typ A2 i A1 egzemplarz zbiorczy dla działek [...]. Zestawienie rysunków z projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1992 roku (znak: [...]) z dostarczonymi wcześniej do PINB rysunkami zamiennymi oraz dostarczoną inwentaryzacją budynku prowadzi do wniosku o dopuszczeniu się kilku odstąpień od projektu. Przy skrajnym prawym segmencie projektowanej zabudowy szeregowej, tj. w budynku będącym przedmiotem postępowania, nie zaprojektowano wykuszu, a jedynie otwór okienny. Zrealizowanie wykuszu powiększyło powierzchnię zabudowy o około 1,58 mkw. Budynek został również powiększony o zabudowę w partii wejściowej (część kotłowni na rzucie piwnicy, cześć wiatrołapu i toalety na rzucie parteru oraz część łazienki na rzucie pierwszego piętra). Wysuniecie tej części budynku zwiększyło powierzchnię zabudowy o około 3,25 mkw. Ponadto zrealizowano odmienny układ pomieszczeń, w zasadzie lustrzane odbicie względem projektowanego. WINB wskazał, że według części opisowej projektu powierzchnia zabudowy budynku miała wynosić 75,6mkw, jednak organ uwzględnił, że decyzją o pozwoleniu wtórnym z dnia [...] listopada 1993 roku zatwierdzone zostały wymiary budynku uwidocznione na planie realizacyjnym, w którym wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 78,75 mkw. Organ zauważył, że 5% z tej ostatniej wartości to w przybliżeniu 3,94 mkw. Podsumowując WINB stwierdził, że poprzez realizację wykuszu powierzchnia zabudowy powiększyła się o około 1,58 mkw., a zabudowa partii wejściowej powiększyła zabudowę o około 3,25 mkw., co daje razem 4,83 mkw. Oznacza to, że budynek został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego w zakresie jego powierzchni (art. 36a ust. 5 lit. a Prawa budowlanego). W tym stanie rzeczy WINB przyjął, że nie można uznać za skuteczne zgłoszenia zakończenia budowy. Organ zaznaczył, że następnym krokiem będzie przeprowadzenie przez PINB procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Syndyk Masy Upadłościowej P. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przeprowadzenia dowodu z inwentaryzacji spornego budynku mieszkalnego sporządzonej przez mgr inż. R. G. (przekazana Sądowi w załączeniu do pisma z dnia [...] marca 2002 roku zatytułowanego uzupełnienie skargi), a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, winien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji w całości, 2) art. 6 oraz art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej niezgodne ze stanem faktycznym jest ustalenie, że sporny budynek został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. z przekroczeniem o 0,89 mkw. powierzchni zabudowy ponad dopuszczalną tolerancję. Z najbardziej aktualnej inwentaryzacji sporządzonej w dniu [...] stycznia 2022 roku przez mgr inż. R. G. wynika, że powierzchnia zabudowy spornego budynku wynosi 82,1 mkw., a nie 83,58 mkw., jak to przyjął WINB w oparciu o inwentaryzację mgr inż. architekt K. S.. Zmiana wyliczeń powierzchni zabudowy nie wynika z przyjęcia innej metodologii obliczania powierzchni zabudowy, lecz z błędu opracowania, gdzie autor nie wziął pod uwagę wartości grubości ścian zewnętrznych. Grubość ścian wynosi 45cm, a nie 52cm, jak to błędnie założył, nie dokonawszy pomiaru w naturze, autor pierwotnej inwentaryzacji. Ta niewielka różnica naraża inwestora na niepotrzebną konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, w tym sporządzenia projektu zamiennego, w sytuacji gdy budynek w istocie został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz zażądał oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż powołane w celu wykazania jej słuszności. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego określa dokumenty, jakie należy dołączyć do zgłoszenia zakończenia budowy. Organ może żądać tych dokumentów, które ustawodawca wymienia w przepisach art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 57). Brak ustawowo wymaganych dokumentów czyni zgłoszenie zakończenia budowy nieskutecznym, z tym że organ jest zobowiązany sprawdzić wymagane dokumenty, a w przypadku braków lub nieścisłości, zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, wezwać inwestora do stosownych uzupełnień (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 54). Przepis art. 54 Prawa budowlanego, ani inny przepis, nie określają wyraźnie przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ administracji. Przyjmuje się jednak, że celem wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, co do reglamentowania końcowej fazy procesu budowlanego, jest skontrolowanie sposobu wykonania przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 54). W konsekwencji doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmują, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być: brak uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo wezwania przez organ, istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a także zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 54). W razie zgłoszenia sprzeciwu sytuacja prawa inwestora zależy od powodu zgłoszenia sprzeciwu. Jeżeli sprzeciw zgłoszono dlatego, że inwestor mimo wezwania organu administracji publicznej nie uzupełnił w terminie zawiadomienia o zakończeniu budowy, dopuszczalne jest ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy. Przyjmuje się bowiem, że brak kompletnej dokumentacji uniemożliwia dokonanie oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie miał podstaw do stwierdzenia, że budowę wykonano z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków tego pozwolenia (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 54). Gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to po zgłoszeniu sprzeciwu powinny być niezwłocznie podjęte czynności, o których mowa w art. 51 Prawo budowlane (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 54). Jeśli podstawą zgłoszenia sprzeciwu było ustalenie, że inwestor zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego będzie on zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 54). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W sprawach zgłaszania sprzeciwu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy żaden przepis nie wyłącza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji przyjmować należy, że złożenie odwołania miało ten skutek, że organ odwoławczy uzyskał możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznacza zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w I instancji narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Z kolei istotę postępowania uzupełniającego, a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania takiej zmiany stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy w aspekcie zakresu rozpoznania sprawy (postępowania wyjaśniającego) oraz jej rozstrzygnięcia, a więc przyczyn zgłoszenia sprzeciwu oraz ukształtowania przez to sytuacji prawnej inwestora (kwalifikacji materialnoprawnej), potwierdzona treścią uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., ujawnia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że powodem zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji był brak kompletnej dokumentacji, która uniemożliwiała dokonanie oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw, możliwości, do stwierdzenia, że budowę wykonano z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na wezwanie PINB zgłaszający złożył rysunki zamienne, które były kserokopią "projektu technicznego" zatwierdzonego dla sąsiedniego budynku. Po wydaniu sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgłaszający zachował prawo, powinien był wystąpić, z ponownym zgłoszeniem o zakończeniu budowy uzupełnionym o dokumenty, które otworzyłyby organowi pierwszej instancji możliwości dokonania oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe przyjmować należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 54 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.). Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierując się żądaniami odwołania oraz nie zważając na zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym zgromadził dokumenty potrzebne do dokonania oceny, czy budowa została wykonana zgodnie projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę, a następnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 54 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W ten sposób WWINB naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez brak utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji zarówno w odniesieniu do uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.), jak i materialnoprawnej tożsamości jej rozstrzygnięcia. Tymczasem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym (porównaj wyrok NSA w Warszawie z 26.01.1998 r., IV SA 536/96, LEX nr 43127). Organ odwoławczy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji, gdyż w przeciwnym razie ulega zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 28.03.2006 r., II OSK 664/05, LEX nr 198350). Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 15). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB uwzględni, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji powinno być prowadzone z poszanowaniem granic rozpoznania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sytuację prawną inwestora determinują bowiem przyczyny zgłoszenia sprzeciwu. Wykroczenie w postępowaniu odwoławczy poza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego tak, jak w kontrolowanym postępowaniu, może prowadzić do zmiany sytuacji prawnej inwestora, i to bez zachowania gwarancji dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamych materialnoprawnie zagadnień. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną kwotę złożyły się wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł).