IV SA/Po 145/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy T. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Wójta Gminy T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 123 oraz art. 134 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Wójta Gminy T. (dalej: Wójt) z dnia [...].11.2020 r. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...].10.2020 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu WWINB wskazał, że związku z pismem Wójta z dnia [...].09.2020 r. o przeprowadzenie kontroli dotyczącej postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dz. [...] gm. T. z dnia [...].01.2019 r. PINB w dniu [...].10.2020 r. zwrócił się do Wójta o wyjaśnienie czy ww. pismo stanowi wniosek o przeprowadzenie postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2019 r.; czy wniosek o wznowienie postępowania. Wójt Gminy T. w piśmie z dnia [...].10.2020 r. wyjaśnił, iż pismo to stanowiło żądanie przeprowadzenia kontroli przez PINB w zakresie zgodności wybudowanej instalacji z dokumentacją stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę. PINB pismem z dnia [...].10.2020 r. znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że kontrola zgodności ww. inwestycji z pozwoleniem na budowę odbyła się w dniu [...].10.2019 r. przed wydaniem przez organ powiatowy decyzji z dnia [...].11.2019 r. znak: [...] zezwalającej na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Zatem przeprowadzenie kolejnej kontroli w tym samym zakresie jest nieuzasadnione. W dniu [...].11.2020 r. wpłynęło do WWINB "odwołanie" Wójta Gminy T. , od decyzji PINB z dnia [...].10.2020 r. WWINB po zapoznaniu się z wniesionym "odwołaniem" oraz przedłożonymi przez PINB dokumentami, stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 04.07.2013 r., sygn. II OSK 585/12, oraz wyrok NSA z dnia 18.05.2017 r., sygn. I OSK 2394/15 - CBOSA). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuj jedynie od decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje obligatoryjne elementy, które składają się na istotę decyzji administracyjnej. Należą do nich: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, podpis organu bądź osoby reprezentującej organ. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. - decyzja winna zawierać: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Wbrew zarzutom "odwołania" przedmiotowe pismo nie zawiera minimum wymaganych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie sposób udzielonego wyjaśnienia uznać jako uzasadnienia faktycznego lub prawnego. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Nie sposób odczytać z jego treści czy intencją PINB było umorzenie postępowania, odmowa wszczęcia postępowania, czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. Skargę na postanowienie WWINB wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wójt zastępowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i formalnego, tj.: 1) przepisów art. 77 § 1, art. 84, a przede wszystkim art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że pismo PINB z dnia [...].10.2020 r., znak [...], nie zawiera minimum wymaganych elementów dla decyzji administracyjnej, a także poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; 2) przepisów art. 123 i 134 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek powyższego bezpodstawne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie, w świetle jej stanu faktycznego, zostały spełnione przesłanki ustawowe do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję, nie jest niezbędne, aby zawierało ono wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Zgodnie bowiem z uzasadnieniami wyroków NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81 oraz z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2665/17, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy bez wątpienia zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co znalazło się w akcie stanowiącym przedmiot odwołania w niniejszej sprawie. Ponadto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się przy tym, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter (zob. np. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 188). Tym samym pismo niemające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. I SAB 54/93). Zaskarżone pismo - decyzja PINB bez wątpienia dotyczy działania organu podjętego w ściśle oznaczonym układzie podmiotowo-przedmiotowym, władczo i jednostronnie konkretyzuje indywidualną sprawę konkretnie oznaczonego adresata, zgodnie z art. 104 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy ją w danej instancji. Pismo organu I instancji informujące stronę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli kompetentnego do załatwienia sprawy strony organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Mamy zatem do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, a zatem jego szczególną postacią, która przybiera formę decyzji administracyjnej, będąc tzw. "ułomną" decyzją administracyjną. Zawiera ono bowiem wszystkie istotne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (PINB), datę jego wydania ([...] października 2020 r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (Skarżący), rozstrzygnięcie (stwierdzenie braku podstaw do przeprowadzenia kontroli), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.). Zawiera ono także uzasadnienie, aczkolwiek bardzo lakoniczne, ograniczające się do jednego zdania. Skoro zatem przepisy k.p.a. dopuszczają wniesienie odwołania od decyzji, a sporne rozstrzygnięcie należy właśnie traktować jako decyzję administracyjną, to po pierwsze sporne - zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinno podlegać weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a po drugie i przede wszystkim wadliwym prawnie rozstrzygnięciem było stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności odwołania. Niezależnie od tego skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny (art. 7 7.p.a.), bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także bez sporządzenia uzasadnienia spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., tj. z naruszeniem wyżej powołanych przepisów. Z treści zaskarżonej decyzji - pisma nie wynika wcale, czy w ogóle w tejże sprawie organ wszczął postępowanie, ani czy też przeprowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Ograniczenie się zaś przez organ w motywach tejże decyzji - pisma, że nie znalazł powodów do przeprowadzenia oczekiwanej przez skarżącego kontroli, gdyż przed wydaniem decyzji z dnia 29 stycznia 2019 r. była ona już przeprowadzona - jest ewidentnie niewystarczające do uznania, że owe rozstrzygnięcie jest zasadne oraz właściwie uzasadnione, tym bardziej, że skarżący wnosił o przeprowadzenie przedmiotowej kontroli już po czasie kiedy owa decyzja stała się ostateczna i prawomocna, a nie przed jej wydaniem, chcąc właśnie ustalić czy wszystkie nakazy i zobowiązania nią objęte zostały w rzeczywistości zrealizowane, co można było ustalić dopiero po ostatecznym zakończeniu tamtego postępowania prowadzonego przez Starostę Kępińskiego. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienia, na które w administracyjnym toku postepowania przysługują zażalenia, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie kierowanego do niego podania w oparciu o przesłanki określone w tych przepisach. W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli więc podmiot żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie takiego żądania, co do zasady, następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Tylko takie postępowanie umożliwia wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje wystosowanie do wnioskodawcy informacyjnego pisma, zawierającego stanowisko organu w sprawie. Z treści pisma PINB z 14 października 2020 r. wynika, że organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia czynności, o które wnioskował skarżący. Podzielając zaprezentowane w skardze orzecznictwo co do minimalnego zakresu elementów pozwalających identyfikować decyzję, Sąd stwierdza, że przedmiotowe pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót, któremu PINB nie nadał procesowej formy, do czego był zobligowany przez przepisy k.p.a. zawiera ono oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy ("PINB w K. nie znalazł podstaw do przeprowadzenia kontroli") oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W tej sytuacji nie było podstawy do zastosowania przez WINB art. 134 k.p.a. motywowanego nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, z późn. zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższą ocenę charakteru pisma organu I instancji, dokonaną przez Sąd oraz treść art. 112 k.p.a., stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Brak pouczenia traktowany jest jak błędne pouczenie w rozumieniu art. 112 k.p.a. Takie naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków, nie różni się w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego (czy sądu właściwego do rozpoznania sprawy) i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo. W związku z tym brak pouczenia będzie stanowił o możliwości stosowania regulacji zawartej w art. 112 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., II SA [...], wyrok NSA z 13 lutego 2003 r., I SA [...]).