IV SA/Po 15/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej A.S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], sprostowanym postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. znak [...], odmówił zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. G. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. oraz obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A.S., działająca przez pełnomocników adwokata T.G. i adwokata T.G., kierując pierwotnie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu. W związku postanowieniem Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] prostującym postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w zakresie błędnego pouczenia, skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu dołączając zażalenie na postanowienie Starosty P z dnia [...] listopada 2008 r., skierowane do Wojewody Wielkopolskiego, opatrzone datą [...] stycznia 2009 r. o treści odpowiadającej treści zażalenia z 17 listopada 2008 r. W zażaleniu wniesiono o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi administracji I instancji do ponownego rozpatrzenia". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono "obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniosku - art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez niezasadną odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, w sytuacji gdy przed Prezydentem Miasta P. prowadzone jest postępowanie, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji". Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu powyższego zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. , postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja uzależnienia, uwarunkowania postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu nieruchomości od rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na powiększeniu drzwi. Organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu o zwrot nieruchomości organ bada przesłanki wymienione w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz.2603 ze zm. – dalej u.g.n.), zgodnie z którym dla rozstrzygnięcia o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości, nie ma znaczenia fakt dokonania na niej drobnych nakładów w postaci poszerzenia drzwi. Kwestie ewentualnych rozliczeń z tytułu nakładów poczynionych przez najemcę na nieruchomości podlegającej zwrotowi należą do sfery stosunków cywilnoprawnych. Zatem, dopiero w przypadku zakończenia postępowania w sprawie decyzją o zwrocie nieruchomości najemca może domagać się od gminy, przed sądem powszechnym, zwrotu nakładów poniesionych na podlegającą zwrotowi nieruchomość. Z uwagi na okoliczność, że Pani A.S. nie jest stroną, na wniosek której zostało wszczęte postępowanie w sprawie, złożony przez nią wniosek nie spełnia również wymogów określonych w art. 98 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia zażalenia został zachowany, gdyż pomimo błędnego pouczenia zawartego w kwestionowanym postanowieniu i skierowania zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Starosta P. przekazał wspomniane zażalenie Wojewodzie Wielkopolskiemu jako organowi właściwemu. A.S., kwestionując powyższe postanowienie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, podczas gdy rozstrzygnięcie prowadzonego równolegle przez Prezydenta Miasta P. postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi administracji I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż powołany przez Wojewodę Wielkopolskiego przepis art. 137 u.g.n. przewiduje jedynie sytuacje, w których organ ma obowiązek wydać decyzję o zwrocie nieruchomości. Przesłanki te mają jedynie znaczenie w odniesieniu do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W pozostałym zakresie organ orzekający o zwrocie nieruchomości ma obowiązek stosować przepisy o postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ ma obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku konieczności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, które może mieć istotne znaczenie w sprawie. Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta P. prowadzi obecnie postępowanie, w którym jego ostateczne rozstrzygnięcie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu. Ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawcy będzie skutkowało powstaniem roszczeń majątkowych skarżącej o zwrot poczynionych nakładów. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, wniosek o zawieszenie postępowania jest uzasadniony i organ odmawiając zawieszenia postępowania rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzić należy, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem zmarłego I.B., występującego w sprawie we własnym imieniu i jako pełnomocnik wnioskodawców w osobach U.J., R.S., B.P., M.R., I.R., L.S., W.R, H.B., B.S., S.B., L.K., T.B., W.B i A.B. w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w P. przy ul. G. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. oraz obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. Z aktów notarialnych z dnia [...].08.2008r. repertorium A Nr [...] i A Nr [...] (k. 218 - 221 akt sądowych) zawierających oświadczenia o odrzuceniu spadku wynika bowiem, iż I.B. zmarł w dniu [...] kwietnia 2008r. Stwierdzić należy również, iż M.T., będący najemcą lokalu położonego w P. przy ul. G. [...], a w związku z tym będący stroną postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. G. [...] (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, LEX nr 78939) zmarł w dniu [...].10.2008r. (vide skrócony aktu zgonu k. 245 akt sądowych). Uczynienie zmarłego M.T. stroną postępowania przez organ I i II instancji oraz kierowanie decyzji organu I instancji do zmarłego I.B. oznacza, że organy I i II instancji, prowadząc postępowanie z udziałem osób zmarłych naruszyły dyspozycję art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Takie naruszenie prawa nakazuje Sądowi uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadnym jest stwierdzenie nieważności postanowień organów I i II instancji. Przemawiają za tym następujące argumenty. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten oznacza również konieczność prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Skierowanie decyzji (postanowienia) do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością orzeczenia, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji (postanowienia) ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać rozstrzygnięć. Skoro doszło do wydania decyzji (postanowienia) w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Zwrócić należy również uwagę na fakt, iż z dniem śmierci I.B. wygasło pełnomocnictwo ustanowione na rzecz zmarłego przez wnioskodawców w osobach U.J., R.S., B.P., M.R., I.R., L.S., W.R., H.B., B.S., S.B., L.K., T.B., W.B. i A.B. Doręczenie postanowienia zmarłemu pełnomocnikowi zamiast osobiście wnioskodawcom oznacza również, że organ I instancji pominął wnioskodawców, którzy ustanowili pełnomocnika w osobie zmarłego I.B.. Ponadto stwierdzić należy, iż Wojewoda Wielkopolski, prowadząc postępowanie, pominął większość wnioskodawców postępowania o zwrot nieruchomości, doręczając zaskarżone postanowienie - z kręgu wnioskodawców - wyłącznie pełnomocnikowi M.O. W tym miejscu należy wskazać, iż w wyniku działań przeprowadzonych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, iż na dzień wydawania postanowienia przez organ I instancji nie żył I.R. (zmarł w dniu [...].11.2003r. – vide odpis skrócony aktu zgonu k. 1120) i W.J.R. (zmarł w dniu [...].03.2007r. – vide odpis skrócony aktu zgonu k. 803). Fakt, iż zmarli należeli do grona wnioskodawców postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. G. [...] oznacza, iż organ I instancji miał obowiązek ustalić następców prawnych zmarłego I.R. i W.J.R. i zapewnić im udział w niniejszym postępowaniu. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ I instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie mające na celu ustalenie następców prawnych I.R. i W.J.R.. Analogicznie powinien zachować się organ odwoławczy uwzględniając fakt, iż w dniu [...].02.2009r. (a więc na etapie postępowania odwoławczego) zmarł R.S. (vide odpis skrócony aktu zgonu k. 248 akt sądowych). Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, które w myśl prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2009r. (art. 126 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności, należało orzec stwierdzenie nieważności postanowień organów I i II instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Działania mające na celu ustalenie stron postępowania powinno dotyczyć zarówno grona wnioskodawców (ich następców prawnych) jak i podmiotów, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym na dzień ponownego rozstrzygania kwestii zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. G. [...]. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego może zostać merytorycznie rozpatrzona. Organ I instancji, prowadząc postępowanie uwzględni, iż mając na uwadze fakt odrzucenia spadku po I.B. przez S.I.B. (syna spadkodawcy), H.B. (matkę spadkodawcy) i D.Z.B. (siostrę spadkodawcy), Sąd Rejonowy w Gdyni postanowieniem z dnia [...].12.2011r. sygn. akt [...] ustanowił kuratora spadku po I.B. w osobie adwokata K.D.. Końcowo, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie przez Sąd kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa i odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących zasadności odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, opartych na wykładni przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania orzeczono podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.