IV SA/Po 152/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 05 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia o d d a l a s k a r g ę /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu postanowieniem z dnia 11 czerwca 2007 r. nr [...] nałożył na M. w K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł. i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną nałożenia grzywny organ wskazał art. 119 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W zażaleniu na postanowienie M. w K. podniósł, iż pismem z dnia 20 lutego 2006 r. wniósł o nieegzekwowanie nakazu zawartego w decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z 1 marca 2004 r. dotyczącego przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. P. [...] w K.. Zobowiązany wyjaśnił, iż rozpoczęto rozkwaterowywanie obiektu i obecnie zasiedlony pozostaje już tylko 1 lokal. W zaistniałej sytuacji za zbędne uznał wykonywanie ekspertyzy stanu technicznego budynku, który nie będąc zasiedlony - nie będzie stwarzał zagrożenia dla ludzi i ich mienia. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wyjaśnił, że nałożony na zobowiązanego obowiązek nie został wykonany w wyznaczonym terminie. Niewykonanie obowiązku rodzi po stronie wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Dlatego stosownie do art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i tak długo jak decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, wskazany w niej obowiązek jest wymagalny i będzie egzekwowany. W sprawie zastosowano grzywnę w celu przymuszenia, jako środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego. W skardze M. w K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł zarzut naruszenia art. 81c w zw. z art. 61, 70 i art. 3 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 184 i 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 119 § 2 i art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zdaniem skarżącego organ przyjął błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwie je zastosował. M. zaznaczył w szczególności, że nie mógł być adresatem postanowienia - wobec utraty mocy obowiązującej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach Mieszkalnych. Skarżący wskazał też, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy (rozkwaterowanie budynku, ustalenie właścicieli), przez co naruszono art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 2378/07 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z 11 czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2004 r. nie dawała podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Błędnie powołano w niej jako podstawę art. 62 ust. 3 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem Sadu w rzeczywistości rozstrzygnięcie stanowiło postanowienie o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego; takie postanowienie ma charakter dowodowy i nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wskutek skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1779/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznając za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podkreślił, iż w aktach sprawy dołączony jest wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego z Poznaniu z 25 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 309/04 oddalający skargę M. w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 1 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego. Wyrok ten uprawomocnił się dnia 17 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, prawomocny wyrok wiąże zarówno strony, jak i sąd, co wyłącza ponowną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym powagą rzeczy osądzonej. Rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym powinno zatem zapaść z uwzględnieniem treści wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 309/04. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyjaśniając, że zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności nałożonego obowiązku (tym bardziej, gdy sprawa objęta tytułem egzekucyjnym była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 P.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu z dnia 14 stycznia 2004 r. nr [...], która nakłada na M. w K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. P. nr [...] w K. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu dnia 1 marca 2004 r. [...]. Skargę od decyzji organu odwoławczego oddalono wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 309/04, który stał się prawomocny dnia 17 stycznia 2006 r. Ostateczna decyzja, do chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożony decyzją z dnia 14 stycznia 2004 r., następnie utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie został wykonany przez M. Pismem z dnia 2 lutego 2006 r. skarżący został wezwany do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie nie wykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie administracyjne (k. 46, 50, 51 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Kwestionując postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny M. w K. skoncentrował się na wykazaniu, że w istocie nie mógł być adresatem obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2004 r. Podniósł również, że zastosowano środek być zbyt uciążliwy (k. 5 akt sądowych). Tego rodzaju zarzuty nie mogły być uwzględnione w ramach postępowania dotyczącego nałożenia środka egzekucyjnego w toku egzekucji administracyjnej. Po pierwsze obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej został nałożony na skarżącego decyzją, która została utrzymana w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy było przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego, który skargę oddalił (II SA/Po 309/04). Zatem zarzuty dotyczące istnienia obowiązku wynikającego z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2004 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2004 r. są w istocie zarzutami kwestionującymi prawomocne orzeczenie Sądu. Ich uwzględnienie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej (zob. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Po drugie, zgodnie z art. 29 § 1 organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również strona nie może kwestionować istnienia obowiązku na etapie postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek ten wynika wobec niej z decyzji ostatecznej. Po trzecie, M. nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia zarzutów od tytułu wykonawczego (zob. art. 33, 34 ustawy), choć został o tym uprawnieniu prawidłowo pouczony (k. 55-verte akt administracyjnych). Organ miał zatem podstawy, by nadal prowadzić postępowanie egzekucyjne, w tym orzec o nałożeniu środka egzekucyjnego zgodnie z tytułem (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 397/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Korzystając tylko z jednego ze środków ochrony w postępowaniu egzekucyjnym (zażalenia od postanowienia o nałożeniu grzywny) skarżący pozbawił się możliwości podniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 1-10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy). Zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1-10 nie można czynić podstawą późniejszego zażalenia skierowanego przeciwko konkretnemu środkowi egzekucyjnemu. Dotyczy to również sytuacji, gdy organ doręcza tytuł wykonawczy równocześnie z postanowieniem o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy). Ustawodawca przewidział wprost, że w takim przypadku przysługują zobowiązanemu odrębnie: zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 1-10 ustawy) oraz zażalenie od postanowienia (art. 122 § 3 ustawy). Z tych powodów nie można uznać podniesionego w skardze zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (zamiast wykonania zastępczego). Środek taki został przewidziany w tytule wykonawczym, który nie został podważony zarzutami (zob. art. 27 § 1 pkt 10 w zw. z art. 33 pkt 8 ustawy). Decydując o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że "grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym" (art. 119 § 2 ustawy). Skoro skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, do którego został uprzednio wezwany - zachodziła podstawa do nałożenia nań grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z art. 121 § 2 oraz 4 ustawy i wyniosła połowę kwoty maksymalnej (art. 121 § 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2007 r.). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ B.Popowska TZ/