IV SA/Po 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.) NSA Ewa Makosz-Frymus Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2009 r. znak [....] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z [...] 2009 r. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Zawiadomieniem z dnia [...] 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu w dniu 19 grudnia 2008 r. postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego o garaż, kurnik oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy na działce [...] w S. (k. 5 akt adm.). Następnie, w dniu [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie znak NB-7355/24/09 w przedmiocie budowy budynku gospodarczego (kurnik) z wiatą bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w S., przy ul. O., należącej do D. P. (działka [...]). Decyzją z [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) umorzył postępowanie w sprawie znak NB-7355/24/09 wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie budowy budynku gospodarczego (kurnik) z wiatą bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości w S. przy ul. O., należącej do D. P. – ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w toku przeprowadzonych czynności inspekcyjno-kontrolnych ustalono, że na działce [...] położonej w S. znajduje się kilka samowolnie pobudowanych obiektów. Ustalenia te były podstawą do wydania przez organ zawiadomienia z dnia [...] 2009 r. informującego o wszczęciu w dniu [...] 2008 r. postępowania administracyjnego w sprawie znak NB-7355/29/08-09 w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego o garaż, kurnik oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy na działce [...] w S.. W dalszej kolejności organ wskazał, iż w związku z wyodrębnieniem postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego (kurnik) z wiatą bez wymaganego pozwolenia organ wydał zawiadomienie z dnia [...] 2009 r. W przedmiotowej sprawie dwukrotnie wszczęto postępowanie w tej samej sprawie, dotyczącej budowy budynku gospodarczego z wiatą. Powtórne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 kpa. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła D. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że dwukrotne wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wypełnia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie równolegle dwóch postępowań dotyczących tego samego przedmiotu, podmiotu i interesu prawnego. Organ II instancji wyjaśnił, iż wobec faktu, że postępowanie wszczęte [...] 2008 r. obejmowało swoim zakresem budynek gospodarczy (kurnik), ponowne wszczęcie postępowania w tej sprawie uznać należało za bezprzedmiotowe. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniosła D. P. domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W ocenie skarżącej wszczęte w dniu [...] 2008 r. postępowanie administracyjne nie mogło zostać skutecznie wszczęte po raz drugi. Zawiadomienie z dnia [....] 2009 r. nie mogło więc wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie już się toczyło. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w trybie art. 61 § 1 i 4 kpa - dwukrotnie - zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (kurnika) z wiatą na nieruchomości stanowiącej własność D. P., położonej w S. przy ul. O. (dz. [...]). Nie jest również kwestionowane, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] 2009 r. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje skuteczność zawiadomienia z [...] 2009 r. znak NB-7355/24/09 oraz spełnienie przesłanek umorzenia tego postępowania, a w konsekwencji również legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Uprzedzając dalsze rozważania podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, Sąd nie był związany zarzutami, ani wnioskami skargi. Rozpoznając przedmiotową sprawę wszechstronnie zbadano całe postępowanie administracyjne pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Sąd wziął przy tym pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze. Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one prawu. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 kpa, który stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w art. 61 § 1 kpa unormowanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony, ale interpretuje się go w związku z przepisami prawa materialnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (por. wyrok NSA z 25.10.2006 r., sygn. II OSK 1257/05, www.nsa.gov.pl). Bezspornie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wiązać się mogą bądź z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń, bądź cofnięciem uprawnień. Nie powinno, więc budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem. Prawidłowo, więc postępowanie w sprawie budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ wszczyna z urzędu. Ponieważ natomiast przepis art. 61 § 3 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, za datę tę przyjmuje się pierwszą czynność wobec strony (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 352). W niniejszej sprawie stronom postępowania skutecznie doręczono zawiadomienia o wszczęciu z urzędu dwóch postępowań. Pierwsze zawiadomienie (znak NB-7355/29/80-09) dotyczyło rozbudowy budynku gospodarczego o garaż, kurnik oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy na działce [...] w S.. Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w dniu [...] 2008 r., a okoliczność ta pozostaje bezsporna. Natomiast drugie zawiadomienie (znak NB-7355/24/09) dotyczyło budowy budynku gospodarczego (kurnik) z wiatą bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce [...] w S.. W świetle zebranej i załączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż doszło w istocie do – wszczęcia drugiego -postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Zawiadomienie wydane [...] 2009 r., wydano, bowiem w sprawie znak NB-7355/24/09 i dotyczyło ono wyłącznie legalności robót budowlanych. Tymczasem, wszczęte [...] 2008 r. postępowanie prowadzono w sprawie znak NB – 7355/29/08-09 i dotyczyło nie tylko legalności robót budowlanych, ale również zmiany sposobu użytkowania. Wbrew argumentom skarżącej nie można przyjąć, iż nastąpiło wyłącznie przypadkowe - ponowne - skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie legalności kurnika z wiatą na działce [...]. Jak dowodzi, bowiem zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, postępowanie w sprawie znak NB-7355/24/09 rzeczywiście było prowadzone, a w jego toku zapadło postanowienie z dnia [...] 2009 r. znak NB-7355/24/09 (k. 32 akt adm.), które następnie zostało uchylone postanowieniem W.ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (k. 39 akt adm.). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że rzeczywiście toczyło się odrębne postępowanie, w sprawie już zawisłej. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nastąpiło - dwukrotne zawiadomienie – stron postępowania o wszczęciu tego samego postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dokumentuje, bowiem - dwukrotne wszczęcie - postępowania w tej samej sprawie. Nie można, również podzielić wątpliwości skarżącej, co do tego czy zawiadomienie z dnia [...]2009 r. wywołało skutki. Załączona do akt sprawy dokumentacja potwierdza, bowiem że pierwszą czynnością postępowania w sprawie NB-7355/24/09 było zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, o czym strony postępowania zostały skutecznie zawiadomione. Z tą też chwilą nastąpiło wszczęcie odrębnego, od toczącego się już od grudnia 2008 r., postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na działce [...] w S.. Ubocznie wskazać można również, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, iż pomimo umorzenia postępowania wszczętego z urzędu [...] 2009 r., postępowanie zainicjowane [...] 2008 r. w sprawie NB – 7355/29/08-09 obejmującej kwestię oceny legalności budowy (rozbudowy) obiektów na działce [...] przy ul. O. nr [...] w S., gm. K., w tym posadowionego tam kurnika - toczy się nadal - w pierwszej instancji (k.23). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie NB – 7355/29/08-09 oraz postępowanie w sprawie w sprawie NB-7355/24/09 w zakresie dotyczącym legalności robót budowlanych na działce [...] położonej w S. pozostawały tożsame. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy jest natomiast jedną z - przesłanek bezprzedmiotowości - postępowania. Zagadnienie to nie może budzić wątpliwości, bowiem niedopuszczalnym jest wszczęcie i prowadzenie tożsamego postępowania administracyjnego w identycznym przedmiocie przy niezmienionym stanie faktycznym. Podstawę decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] 2009 r. stanowił art. 105 § 1 kpa, w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle powyższych ustaleń, wobec faktu, iż jak wskazano ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w sprawie NB-7355/24/09 w przedmiocie legalności robót budowlanych, zasadność decyzji o umorzeniu tego postępowania nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.