IV SA/Po 169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. W., D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących K. W. i D. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. i D. W., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu swej decyzji, SKO – przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania – wskazało, że ww. decyzją z [...] maja 2015 r. Starosta [...] (dalej też jako: "Starosta" lub "organ I instancji") odmówił Katarzynie i D. W. (zwanym dalej łącznie: "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi"), przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej mienie Skarbu Państwa, położonej w [...], w prawo własności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że wyrokiem z 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13) Trybunał Konstytucyjny (w skrócie: "TK") orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Nadto organ I instancji szeroko omówił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył obszerne uzasadnienie prawne. W szczególności Starosta ustalił, że Wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej postępowaniem od spółki [...] (zwanej dalej "Spółką") w dniu 02 grudnia 2014 r., która to Spółka była również użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Z uwagi na powyższe organ I instancji odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dalej SKO wskazało, że od opisanej decyzji Starosty z [...] maja 2015 r. Wnioskodawcy złożyli odwołanie, podkreślając, iż w dacie dokonywania zakupu prawa użytkowania wieczystego byli oni przekonani o możliwości przekształcenia. Nadto wniosek o przekształcenie został złożony przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Motywując swe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty – podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – SKO stwierdziło, że decyzja ta prawidłowo przywołuje wyrok TK z 10 marca 2015 r., który oznacza w praktyce konieczność oceny uprawnienia użytkownika wieczystego do przekształcenia na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. wprowadzającej niekonstytucyjne przepisy. W obecnym zatem stanie prawnym, w zakresie osób fizycznych, uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia przysługuje tym użytkownikom, którzy w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, oraz następcom prawnym tych osób. Uprawnienie to posiadają także osoby fizyczne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, nawet jeśli prawo to uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu (...) – tj. po 13 października 2005 r. – oraz następcy prawni tych osób. Tymczasem, w ocenie SKO, w niniejszej sprawie bezspornym było, że Wnioskodawcy nie kwalifikują się do żadnej z grup osób fizycznych, którym ustawa – przy uwzględnieniu konsekwencji ww. orzeczenia TK – przyznaje uprawnienie do uzyskania prawa własności nieruchomości w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny, co potwierdzają Skarżący również w treści odwołania, podkreślając nabycie prawa użytkowania wieczystego od osoby prawnej ([...]). Nie budzi wątpliwości, iż ww. poprzednik prawny Wnioskodawców, nie był podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przekształcenia, albowiem, co oczywiste, nie był spółdzielnią mieszkaniową, jak również nie zachodzi w sprawie przypadek udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z prawem do lokalu, gdyż przedmiotem użytkowania wieczystego była i jest niezabudowana działka gruntu. W równie oczywisty sposób strony nie są właścicielami lokali mieszkalnych położonych na przedmiotowej nieruchomości. W konkluzji SKO podkreśliło, że podnoszone w odwołaniu okoliczności nie mogły doprowadzić do wzruszenia decyzji Starosty, gdyż organy obu instancji są związane orzeczeniem TK, którego treść nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż w przypadku Skarżących brak jest możliwości przekształcenia przysługującego im prawa w prawo własności. Fakt złożenia wniosku przed wydaniem orzeczenia przez TK pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organy zobowiązane są uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, nie zaś w dacie zainicjowania postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, [...] i D. W. ponownie podnieśli, że w dacie zakupu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki żywili przekonanie – usprawiedliwione treścią ówcześnie obowiązujących przepisów – iż dokonanie wnioskowanego przekształcenia będzie możliwe, a także podkreślili, że data złożenia przez nich wniosku była wcześniejsza od daty wejścia w życie wyroku TK o sygn. akt K [...], co sprawia, że czują się nadal pokrzywdzeni, otrzymując decyzję odmowną w drugiej instancji. Zarzucili, że uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia faktem, iż przed wydaniem decyzji mieli prawo wglądu do zebranej dokumentacji jest krzywdzące, gdyż gdyby w zawiadomieniu z [...] maja 2015 r. była wzmianka o fakcie wejścia w życie wyroku zmieniającego ustawę o przekształceniu na ich niekorzyść, to "oczywiście zareagowaliby natychmiastowo". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. skarżąca K. W. podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 780 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że jest ona obarczona wadą nieważności, gdyż została wydana przez SKO z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (funkcjonalnej) organów administracji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), obowiązującej w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Właściwość organów w tych sprawach został określona przez ustawodawcę w przepisach art. 3 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.), z których wynika, że właściwość ta przedstawia się różnie w zależności od tego, czy nieruchomość, której dotyczy wniosek o przekształcenie, stanowi własność Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ww. ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. W myśl zaś art. 3 ust. 1a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest wojewoda. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że nieruchomość, której dotyczył wniosek Skarżących z 23 lutego 2015 r. o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – tj. położona w [...] – stanowiła własność Skarbu Państwa (zob. załączony do wniosku odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, k. 2 akt adm. I inst.). W konsekwencji, wbrew błędnemu pouczeniu zawartemu w decyzji Starosty z [...] maja 2015 r., organem właściwym do rozpoznania wniesionego przez Skarżących odwołania od tej decyzji był Wojewoda Wielkopolski, a nie SKO (samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do rozpoznawania odwołań tylko od tych decyzji w sprawach "przekształceniowych", które dotyczą nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego). W świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obarczona wadą nieważności jest decyzja, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie: zaskarżona decyzja SKO – wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 145. § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Należy podkreślić, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (tu: decyzji) czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną – jako przedwczesną – merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze. Wszak w następstwie takiego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać (na mocy art. 153 p.p.s.a.) treść rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś w istocie rzeczy prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne – de facto orzeczenie sądu zastępowałoby akt (decyzję lub postanowienie) organu administracji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Z tych względów sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – jak trafnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie – powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (zob. wyrok NSA z 06.06.2006 r., I OSK 829/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA" – i tam przywołane piśmiennictwo; zob. też wyrok WSA z 23.10.2013 r., II SA/Go 777/13, CBOSA). Należy zauważyć, że w szczególności z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), analizowanej w kontekście wymogu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), wynika, iż sąd administracyjny może przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego, tylko jeżeli uprzednio kontrolowana sprawa została rozpoznana przez właściwe organy tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie odwołanie Skarżących nie zostało dotychczas rozpatrzone przez właściwy organ odwoławczy – tj. przez Wojewodę. Z tych względów SKO winno, stosownie do dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a., przekazać otrzymane odwołanie Wojewodzie, według właściwości. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu w wysokości 200 zł. MZ