IV SA/Po 17/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratury Regionalnej w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Czarnków z dnia 24 marca 2021 r., nr XXXVI/268/2021 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czarnków w 2021 roku stwierdza nieważność § 12 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czarnków w 2021 roku stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Czarnków z dnia 24 marca 2021 r. nr XXXVI/268/2021. Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 20 grudnia 2021 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rada Gminy Czarnków z dnia 24 marca 2021 roku Nr XXXVI/268/2021 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czarnków w 2021 roku. Podnosząc zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638) Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 12 załącznika Nr 1 do Uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu wydatkowania tych środków. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do jej wyeliminowania z obrotu ze skutkiem ex tunc. Rada Gminy w Czarnkowie określiła łączną wysokość środków na realizację programu na kwotę 117.000 zł bez przypisania konkretnych środków na poszczególne zadania określone w Programie. W podjętej Uchwale jedynie ogólnie wskazuje się, że wymieniona kwota zabezpieczona jest na realizację zadań związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt, sterylizacją albo kastracją psów i kotów, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianiem ślepych miotów, realizacją porozumienia z gospodarstwem rolnym, realizacją umowy z lekarzem weterynarii, znakowaniem psów w schronisku. Rada Gminy Czarnków, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie i umorzenie postępowania, a także o wzajemne zniesienie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wyjaśniono, że zaskarżona Uchwała nie narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Rada nie zgadza się z poglądem, że organowi wykonawczemu powierzono całkowitą swobodę w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem. Zabezpieczenie środków w budżecie gminy na rok 2021 oraz ich wydatkowanie zostało poprzedzone: - uchwałą Rady Gminy Czarnków numer XXXIII/239/2020 z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, - zawarciem porozumienia między gminnego nr 1/2021 z dnia 1 lutego 2021 roku w sprawie realizacji zadań w zakresie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności na rok 2021, z którego wynika kwota 112.000 zł przekazanej dotacji, - zawarciem umowy numer IGRORŚ.6140.6.2021 z 18 lutego 2021 roku w celu zapewnienia opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych oraz zbioru i utylizacji zwłok padłych zwierząt bezdomnych oraz dzikich z terenu gminy Czarnków na kwotę 4.000 zł, - corocznie podpisywaną umową o świadczenie usług sterylizacji, kastracji psów i kotów oraz usypiania ślepych miotów psów i kotów z terenu gminy Czarnków na kwotę 4.000 zł, - zaplanowaniem w budżecie gminy Czarnków środki w wysokości 1.000 zł na opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianiem. Rada zaznaczyła, że kwestionowany Program funkcjonuje do 31 grudnia 2021 roku, ewentualna modyfikacja w żaden sposób nie wypłynie na jego funkcjonowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Czarnków z dnia 24 marca 2021 roku Nr XXXVI/268/2021 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czarnków w 2021 roku. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2019 roku (poz. 2825) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 Uchwały). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638; dalej w skrócie "u.o.z."), corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. W orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 997/20, LEX nr 3064568) konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Ustawodawca posłużył się w powołanym przepisie sformułowaniem: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Prokurator trafnie zauważa, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. ustanawia normę o charakterze iuris cogentis. Pominięcie obowiązków zawartych we wskazanej regulacji lub niewłaściwa realizacja ustanowionej kompetencji uzasadnia wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc treści aktu prawa miejscowe przyjętego z naruszeniem wskazanej regulacji ustawowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 11a ust 5 u.o.z. wymaga powiązania uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem i celem ich wydatkowania (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Pomiędzy stronami bezsporne jest, a Sąd podzielą tę ocenę, że skarżona uchwała Rady Gminy Czarnków nie wypełniła należycie delegacji ustawowej art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż nie zawiera postanowień dotyczących powiązania środków finansowych, określonych kwot z ogólnej kwoty zabezpieczonej na realizację Programu, z poszczególnymi celami i założeniami przyjętymi Programie. W powyższych okolicznościach uznać należało, że kwestionowany skargą § 12 załącznika Nr 1 do Uchwały pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Argumentacja podnoszona przez Radę Gminy Czarnków nie mogła prowadzić ani do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ani do oddalenia skargi. Z woli ustawodawcy wysokość środków zabezpieczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz sposób wydatkowania tych środków mają wynikać z uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który dany akt podjął. Okoliczność, że zaskarżony Program został uchwalony na rok 2021 nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program jest aktem prawnym skierowanym do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania z zakresu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej Uchwały według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania jej przez organ, a utrata mocy wiążącej przez Program nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania sprawy, co do jej istoty tzn. oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (a takiej właśnie kwalifikacji zaskarżonego aktu żądał Prokurator) eliminuje ten akt z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Programu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 P.p.s.a.). Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy Czarnków, co do tego, że wskazane w odpowiedzi na skargę uprzednie podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego, porozumienie międzygminne, zawierane corocznie umowy na usługi weterynaryjne, sterylizacji, kastracji oraz usypiania ślepych miotów, czy deklarowane, lecz nie potwierdzone w aktach sprawy zapisy uchwały budżetowej, można postrzegać, jako akty stanowiąc o wyłączeniu swobody organu wykonawczego w wydatkowaniu środków finansowych zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem na rok 2021. Powołana uchwała w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego nie zawiera żadnych postanowień dotyczących sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań objętych skarżonym Programem, a do tego nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego. Powoływane w odpowiedzi na skargę umowy i porozumienie jedynie ujawniają tytuł prawny rozdysponowania określonych kwot na określone cele, a nie dowód o ustanowieniu aktem prawa miejscowego obowiązku przeznaczenia określonych kwot ze środków zabezpieczonych Programem na konkretne zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Istnienia obowiązku wydatkowania środków finansowych w wysokości 1.000 zł na opiekę nad kotami wolno żyjącymi oraz ich dokarmiania nie dowodzą twierdzenia skarżonego organu o zabezpieczeniu wskazanej kwoty w budżecie gminy Czarnków. Z treści art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że ustawodawca wymaga, aby wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz sposób wydatkowania tych środków określony został w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a nie w odrębnych uchwałach, w tym aktach o charakterze rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Czarnków w 2021 roku", a w konsekwencji brak należytego związania organu wykonawczego gminy, co do wydatkowania środków na realizację tego Programu, stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała w § 12 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 12 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.