IV SA/Po 170/13

Dnia 05 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 05 marca 2013 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. p o s t a n a w i a odrzucić skargę IV SA/Po 170/13 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Ś. na podstawie art.3 § 2 pkt 5, art.50 § 1 i art.53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.z 2012r., poz.270) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zarzucając rażące naruszenie przepisu 10 ust.6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 151, poz.1220 ze.zm.) oraz art.10 ust.1 pkt 9 i art.11 ust.6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012r., poz.647 ze zm.) polegające na zaniechaniu uzgodnienia przez organ wydający uchwałę z dyrektorem parku narodowego w sytuacji, kiedy ten akt prawa miejscowego dotyczy terenu znajdującego się na obszarze Wielkopolskiego Parku Narodowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym. (Dz.U. Nr 142, poz.1591 ze zm.) Podniesiono, że przedmiotową uchwałę zaskarżył do tut. Sądu Dyrektor W. Parku Narodowego, jednakże WSA w Poznaniu skargę odrzucił z uwagi na jej złożenie po terminie do jej wniesienia. Dalej Prokurator przedstawił szczegółowe zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisu 10 ust.6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz art.10 ust.1 pkt 9 i art.11 ust.6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w M. wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. W pierwszej kolejności organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowego terminu. W dalszej kolejności, w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności konieczne było ustalenie, czy skarga Prokuratora Rejonowego w Ś. spełnia warunki formalne, a konkretnie, czy została wniesiona z zachowaniem wymaganego terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "Ppsa.", Prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przypomnieć należy, że kwestię wymogów formalnych skargi, w tym wniesienia jej w ustawowym terminie, sąd administracyjnym ma obowiązek badać z urzędu niezależnie od podnoszonych zarzutów. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W omawianym przypadku należało rozważyć, czy nie miał zastosowania art.3 § 2 pkt 5 Ppsa. Mając na uwadze powyższy przepis 53 § 3 Ppsa należy stwierdzić, że w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora rozróżnia on dwie sytuacje: - złożenie skargi w sprawie indywidualnej, kiedy to prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia - złożenie skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w którym to przypadku ustawa nie przewiduje żadnego terminu. Jak wynika z § 4 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie z dniem jej podjęcia, a więc w dniu [...] lutego 2010r. Niespornym było, że uchwała Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. została podjęta w dniu 25 lutego 2010r. Biorąc pod uwagę, że skarga, została wniesiona po upływie ok. trzech lat od wejścia w życie uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Od tego bowiem, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego zależało, czy skarga Prokuratora została wniesiona w terminie. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. np. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157-158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 47 i n.). Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, nr 3, s. 30). W związku z tym wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001r., Nr 142, poz.1591) - stanowiącym, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – a także na podstawie art.12 ust.1 i art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium". Drugi ze wspomnianych przepisów stanowi, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane". Wskazać należy, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Co istotne, w ust.5 ustawodawca jednoznacznie wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera wypowiedzi wyznaczających adresatom określony sposób zachowania się (np. nakazy, zakazy, uprawnienia). Nie ma więc charakteru normatywnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jako taka mogłaby być więc zaskarżona przez Prokuratora jedynie w terminie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin ten minął z dniem [...] sierpnia 2010 r. Prokurator wniósł skargę pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., a więc przeszło dwa lata po terminie. Wobec tego zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę należało odrzucić.