IV SA/Po 173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. W. na uchwałę Rady Miejskiej O. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Miasto i Gmina O., oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prokurator Okręgowy w O. W. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 3 §2 pkt 5, art. 50 §1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Miejskiej O. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Miasto i Gmina O. (dalej uchwała z dnia [...] maja 2011 r.). Uchwale z dnia [...] maja 2011 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) polegające na: - naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi, - uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie ustawy. W oparciu o przedstawione zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. Rada Miejska O. (dalej Rada Miejska) ustaliła wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć w wymiarze 5 godzin dziennie. Natomiast pozostałe świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne w wysokości 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. 2002 r., nr 200, poz. 1679 ze zm.), ogłoszonego w drodze obwieszczenia przez Prezesa Rady Ministrów na dany rok kalendarzowy. W §3 ust. 2 uchwały z dnia [...] maja 2011 r. Rada Miejska ustaliła odpłatność za świadczenia na podstawie stawki godzinowej, określonej w sposób wskazany w uchwale oraz zadeklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. W przypadku nieobecności dziecka opłaty nie nalicza się za dni nieobecności począwszy od dnia następującego po dniu zgłoszenia nieobecności. W §3 ust. 5 uchwały z [...] maja 2011 r. wyznaczono termin wnoszenia opłaty przez rodziców. Z kolei w §5 powyższej uchwały ustalono, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze świadczone przez przedszkole określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a prawnym opiekunem dziecka. Uchwała z dnia [...] maja 2011 r. ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego nakładający na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia określonych opłat, mających charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. W ocenie Prokuratora, w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 uso, konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w ich kształtowaniu, ponieważ zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Ustanowiona w uchwale z dnia [...] maja 2011 r. opłata odnosi się do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie została w jakikolwiek sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Ustalana jest ona w sposób sztywny i obliczana na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego pobytu. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej stały charakter, niezależny od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. W praktyce zastosowanie uchwały z [...] maja 2011 r. spowodowało nieuzasadniony kalkulacją ekonomiczną wzrost wysokości opłaty z kwoty 1,29 zł za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w roku 2011 (minimalne wynagrodzenie za pracę za rok 2011 wynosiło 1.386 zł) do kwoty 1,50 zł w roku 2012 (minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2012 to 1.500 zł). Można również zasadnie przypuszczać, że w 2013 r. nastąpi kolejny wzrost opłat w związku z tym, że minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi obecnie 1.600 zł. Za niedopuszczalne w świetle uso należało uznać również zaokrąglanie opłaty do "jednego miejsca po przecinku", tj. do pełnych dziesiątek groszy. Taki zabieg powoduje kolejne zawyżenie wysokości opłat i pozostaje w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. W zaskarżonej uchwale w sposób generalny określono zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarczono precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne. Również §5 uchwały z [...] maja 2011 r., zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a opiekunami prawnymi dziecka, oraz §3 ust. 5 zaskarżonej uchwały, wyznaczający termin zapłaty, niewątpliwie wykraczają poza upoważnienie ustawowe i nie mogą stanowić przedmiotu regulacji organu samorządu gminy. W tej sytuacji wskazane regulacje uchwały z [...] maja 2011 r. zawarte w §3 ust. 5 i w §5, niewątpliwie wykraczające poza upoważnienie ustawowe, naruszają przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji. W ocenie Prokuratora, wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały z dnia 23 maja 2011 r. czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie. W związku z tym uzasadnione było zaskarżenie uchwały w całości (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej Burmistrz) wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W opinii Burmistrza, ustalenie przez Radę Miejską wysokości opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń na 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę nie pokrywa w całości kosztów świadczeń określonych w §2 uchwały z [...] maja 2011 r. Prokurator błędnie uznał za niedopuszczalne w świetle uso zaokrąglanie opłat do pełnych złotych zgodnie z ustawą o rachunkowości powołując się na fakt, że ustawa ta ma zastosowanie do gmin i ich jednostek budżetowych. Zgodnie z art. 79 ust. 1 usp, przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy. Rada Miejska w §5 uchwały z [...] maja 2011 r. stwierdziła, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze świadczone przez przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Charakter opłaty za świadczenia przedszkola prowadzi do wniosku, że ma ona charakter cywilny i szczegółowe regulacje odnośnie treści stosunku prawnego łączącego strony określać powinna umowa cywilnoprawna. §5 uchwały z [...] maja 2011 r. nie ustanawia nowej kompetencji dla dyrektora szkoły do zawierania umów z rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. Rada Miejska nie poddała szczegółowej regulacji w zaskarżonej uchwale zakresu, który zostanie uregulowany umową, dlatego też nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 uso (k. 22-26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20.06.1995 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej O. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Miasto i Gmina O. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego [...] maja 2011 r., nr 195, poz. 3077. Dotyczy więc jej stan prawny obowiązujący od 1 września 2010 r., zgodny z brzmieniem ustalonym w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r., nr 148, poz. 991). Art. 14 ust. 5 uso zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2010 r. stanowi: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2". Art. 6 ust. 1 pkt 2 uso określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola i stanowi, że przedszkole: "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Tak brzmiące przytoczone wyżej przepisy wprowadzają zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W ramach tych pięciu godzin przedszkole powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Natomiast usługi świadczone powyżej 5 godzin, bądź powyżej godzin ustalonych jako bezpłatne przez organ prowadzący, podlegają już opłacie. Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, że "w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso, nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (...) Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 uso). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2009 r., nr 4, poz. 417). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że zaskarżona uchwała nie spełnia standardów dotyczących czytelności zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty. Skoro organ prowadzący używa sformułowania w §2 uchwały z dnia 23 maja 2011 r. w czasie "wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego" oznacza to, że po 5 godzinach zajęcia mogą dotyczyć zajęć wykraczających poza tę podstawę. Tym niemniej o rodzajach i formach tych zajęć stanowi w dalszej części §2 uchwały z 23 maja 2011 r. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione, gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty w sposób niezależny od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Art. 5 ust. 5 uso stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 uso) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 uso. Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale, w §3 ust. 1 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek (0,10) procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. 2002 r., nr 200, poz. 1679). Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2013, która wynosi 1.600 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r., Dz.U. 2012 r., poz. 1026), wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie wynosi 1,6 zł. W ocenie składu orzekającego przedstawiona opłata ma więc charakter symboliczny i nie narusza zasady ekwiwalentności. Matematyczne zaokrąglenie opłaty do pełnych złotych nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Innymi słowy, minimalny wzrost opłaty spowodowany technicznym zabiegiem jej zaokrąglenia o czym stanowi §3 ust. 3 uchwały z 23 maja 2011 r. nie powoduje, że opłata ta pokrywa rzeczywiste koszty udzielanych świadczeń. W ocenie Sądu na uwagę nie zasługiwał również zarzut nieważności §3 ust. 1 uchwały z [...] maja 2011 r. w zakresie samej techniki mechanizmu odniesienia wysokości świadczeń opiekuńczo-wychowawczych do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wprowadzony zapis, w ocenie Sądu, ma na celu możliwą aktualizację opłaty z uwagi na wzrost cen bez konieczności ciągłych zmian uchwały. Skoro art. 14 ust. 5 uso upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty. W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty odniesiona została do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ustalona waloryzacja w żadnym stopniu nie może wpłynąć na ocenę, że opłata ta nadal ma wymiar procentowy, a ponadto przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty dotyczące nieważności §3 ust. 2 i 5 oraz §5 uchwały z [...] maja 2011 r. mających charakter informacyjny i porządkujący. Przepisy te w ocenie Sądu określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności o której mowa w §3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, sposób zawarcia umowy przez dyrektora przedszkola z rodzicami oraz termin pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy. Burmistrz Miasta i Gminy O. w odpowiedzi na skargę z dnia 11 lutego 2013 r. zasadnie wyjaśnił, że §5 uchwały z [...] maja 2011 r. nie ustanawia nowej kompetencji dla dyrektora przedszkola do zawierania umów z opiekunami prawnymi dziecka, ponieważ Rada Miejska O. nie poddała szczegółowej regulacji zakresu i treści umowy zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola a opiekunem prawnym dziecka. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze brzmienie art. 200 ppsa Sąd nie zasądził od Prokuratora na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak odpowiedzialności podmiotu skarżącego co do kosztów postępowania na wypadek oddalenia skargi.