IV SA/Po 180/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł MIładowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza na rzecz radcy prawnego I. W. od Skarbu Państwa ( Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ) wynagrodzenie w kwocie 240 ( dwieście czterdzieści ) zł podwyższone o kwotę 52,80 ( pięćdziesiąt dwa i 80/100 ) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska Pismem z dnia [...] r. R. H. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] domagając się zadośćuczynienia oraz środków finansowych na zakup drzwi, zamków oraz remontu tynków. W związku z powyższym dnia [...] r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadził, w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie pracującą, choruje przewlekle oraz legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Aktualna wysokość dochodu strony to kwota 397,13 zł. Pracownik sporządził protokół oględzin uszkodzeń drzwi wejściowych ustalając, że w wyniku interwencji Policji, Straży Pożarnej i Pogotowia Ratunkowego w dniu [...] r. zostały uszkodzone drzwi wejściowe do mieszkania oraz oba zamki. Ściana w okolicy drzwi jest porysowana, zaś przy futrynie odpadł tynk. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1-2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 340 zł. z przeznaczeniem na zakup skrzydła drzwi zewnętrznych (kwota 270 zł.), zakup zamka do drzwi (kwota 30 zł.) oraz na przewóz (kwota 40 zł.). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl obowiązujących przepisów oraz w oparciu o dane zawarte w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, wnioskodawca spełnia warunki do przyznania zasiłku celowego. Ustalając wysokość zasiłku celowego kierowano się nie tylko potrzebami wnioskodawcy lecz również własnymi możliwościami finansowymi. Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony tj. bezzwłoczną konieczność zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych. Składając odwołanie od decyzji strona wniosła o jej zmianę oraz przyznanie zasiłku celowego w kwocie 900 zł. Wnioskodawca napisał, że drzwi nie zostały zniszczone z jego winy i wskazał, że najtańsze drzwi w ofercie sklepu [...] kosztują 750 zł. na dowód czego załączył ulotkę reklamową. Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej (dalej jako MOPS) znana jest sytuacja materialna strony oraz fakt, że strona nie jest w stanie pokryć kosztów. Minimalna kwota za jaką można nabyć drzwi, zamek, opłacić koszty instalacji i transportu to co najmniej 900 zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że bezsprzecznie sytuacja osobista i materialna odwołującego się uprawniają go do otrzymania przedmiotowej pomocy. Wysokość udzielanej przez ośrodki pomocy społecznej pomocy w formie zasiłków celowych uzależniona jest od wielkości środków finansowych posiadanych przez organy. Przyznanie odwołującemu się zasiłku celowego w kwocie 340 zł. jest decyzją uznaniową organu I instancji i w tym zakresie zgodną z przepisami ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika. W uzasadnieniu napisał, że za przyznaną kwotę nie jest w stanie kupić drzwi zewnętrznych bez uszczerbku w środkach, które są niezbędne do życia. Chociaż przyznana kwota jest uzależniona od wielkości środków finansowych MOPS, to jednak wielkość tych środków nie została w decyzjach określona. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Organy administracji nie kwestionowały natomiast zasadności zgłoszonego wniosku. Zasiłek celowy zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Przywołany wyżej przepis pozwala organom administracji publicznej czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową oraz – co istotne w niniejszej sprawie – wysokość przyznanej pomocy. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ponieść wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie wskazuje na fakt spełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku, nie wyjaśnia natomiast powodów przyznania pomocy w orzeczonej wysokości. Organ I instancji w swojej decyzji ograniczył się do podania kwoty przyznanego zasiłku oraz wskazania kwot cząstkowych na drzwi (270 zł.), zamek do drzwi (30 zł.) i transport (40 zł.). Co prawda w aktach administracyjnych znajdują się notatki służbowe sporządzone przez pracowników, z których wynika, że najtańsze drzwi zewnętrzne we wskazanych w notatkach dwóch sklepach kosztują ok. 270 zł., jednak takich danych zabrakło w analizowanej decyzji, podobnie jak zweryfikowanych danych o pozostałych kosztach w tym kosztach zainstalowania nowych drzwi. Brak jest zarówno w dołączonych notatkach jak i uzasadnieniach decyzji, że właśnie owe najtańsze drzwi są ogólnie dostępne i pasują wymiarami do drzwi wejściowych mieszkania skarżącego. Organ I instancji wskazał tylko, że ustalając wysokość zasiłku celowego MOPS brał pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy lecz również swoje własne możliwości finansowe. W ocenie Sądu gołosłowne jest powoływanie się przez organ I instancji na ograniczone środki będące w posiadaniu MOPS skoro są nie poparte konkretnymi wskazaniami i wyliczeniami. Organ nie wykazał, w jakiej sytuacji finansowej był MOPS w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miał do spełnienia wobec innych podopiecznych. Te ostatnio wymienione okoliczności, wskazujące na możliwości Ośrodka, z uwagi na treść przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 kpa powinny być poparte konkretnymi danymi liczbowymi. Organy w uzasadnieniach decyzji nie wskazały precyzyjnie faktycznego stanu funduszy przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej oraz nie przedstawiły liczby wniosków, które zostały rozstrzygnięte pozytywnie i na podstawie, których udzielono pomocy innym uprawnionym. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu I instancji mimo, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzję o przyznaniu właśnie takiej, a nie innej kwoty zasiłku i nie wskazano jasno, dlaczego inna, wyższa kwota, nie mogła zostać przyznana. Nie ustosunkowano się także do dołączonej do odwołania ulotki zawierającej oferty drzwi wejściowych w firmie [...], a gdzie napisano, że najtańsze drzwi wejściowe w ofercie kosztuja 750 zł., podczas gdy w notatce służbowej z dnia 27 lutego 2008 r. ustalono, że najtańsze drzwi zewnętrzne w tej firmie kosztują 270 zł. Nadto nie wskazano dlaczego nie przyznano skarżącemu środków na osadzenie drzwi i usunięcie zniszczeń na ścianie wokół drzwi. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej. Strona ma niekwestionowane prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag dotyczących przedstawienia przez organ I instancji motywów jego decyzji, należy podnieść, że - z tego punktu widzenia - również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów, przewidzianych prawem administracyjnym. Należy wskazać, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W niniejszej zaś sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do konkluzji, że sytuacja skarżącego uprawnia go do otrzymania przedmiotowej pomocy, a decyzja uznaniowa organu I instancji jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska KP