IV SA/Po 189/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] stycznia [...] r.; 2. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.) Burmistrz Ś. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 4 oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gminę Ś. w dniu [...] listopada 2011 r., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej - dojazdowej łączącej tereny mieszkaniowe (dz. nr ewid. [...] do [...]) z drogą będącą w zarządzie gminy Ś. (dz. nr ewid. 83/2) o szerokości do 10 m; lokalizacja inwestycji: Sz., działka nr ewid.: [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Na podstawie art. 53 ust. 3 upzp przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydana decyzja nie wymaga uzyskania dodatkowych uzgodnień lub decyzji, o których mowa w art. 60 ust. 1 upzp, wymaganych przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało pismem z dnia [...] lutego 2012 r. przez D. P. (dalej odwołująca), która wskazała, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. prowadzi do ukrycia błędów gminy i wywłaszczenia odwołującej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn, każda wydzielona nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej. Uchwala Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej i mieszkaniowej z działalnością gospodarczą w gminie Ś., akceptuje podział nieruchomości na działki budowlane nie spełniające warunków art. 93 ust. 3 ugn. Sposób przeprowadzenia drogi określony w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. dokonuje podziału pola odwołującej na dwie części czyniąc jedną cześć tak małą, że uprawa tego kawałka ziemi przy pomocy sprzętu, który jest technologicznie przygotowany do dużych areałów staje się niemożliwa. Istnieje tymczasem możliwość przeprowadzenia drogi przy minimalnej ingerencji w nieruchomość sąsiednią nr [...], co sugeruje również opinia biegłego geodety sądowego T. N. Droga prowadząca do działek nr [...] – [...] wymienionych w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. jest możliwa do przeprowadzenia również bez kosztów wykupu gruntów, co odwołująca sugerowała właścicielowi w.w. działek na zasadzie zamiany gruntów, bezkosztowo. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu SKO aprobując rozstrzygnięcie podjęte w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zwróciło uwagę na jej związany charakter. W niniejszej sprawie przeprowadzone zostały wszelkie wymagane uzgodnienia oraz analizy, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Organ I instancji stwierdzając dopuszczalność realizacji inwestycji na określonym terenie oraz ustalając dopuszczalność tej inwestycji nie mógł odmówić wydania decyzji o treści negatywnej do złożonego wniosku. Ewentualne, zachodzące w ocenie odwołującej, nieprawidłowości jakie miały miejsce w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości nie mogą stanowić przedmiotu oceny organu orzekającego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także ewentualne pozbawienie odwołującej przysługującego jej prawa własności i ustalenie z tego tytułu stosowanego odszkodowania będą podlegały ocenie właściwego organu w stosownym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wniosła D. P. (dalej skarżąca) zaskarżając decyzję z dnia [...] października 2012 r. w całości zarzucając naruszenie art. 93 ust. 3 ugn i art. 8 kpa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Rada Miejska w Ś. uchwałą z dnia [...] listopada (nie wskazując daty rocznej) nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej i mieszkaniowej z działalnością gospodarczą w gminie Ś., zatwierdzając podział nieruchomości na działki budowlane o nr od [...] - [...], nie spełniając przy tym warunków art. 93 ust. 3 ugn. Każda wydzielona nieruchomość musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Ten plan zagospodarowania przestrzennego tego nie spełniał. Sposób przeprowadzenia drogi określony w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. dokonuje podziału pola skarżącej na dwie części, czyniąc jedna cześć tak małą, że uprawa tego kawałka ziemi przy pomocy sprzętu, który jest technologicznie przygotowany do dużych areałów staje się niemożliwa. Zdaniem skarżącej, istnieje możliwość przeprowadzenia drogi przy minimalnej ingerencji w nieruchomość sąsiednią nr [...], co sugeruje również opinia biegłego geodety sądowego T. N. z dnia [...] lipca 2008 r. Droga prowadząca do działek wymienionych w decyzji nr [...] - [...] jest możliwa do przeprowadzenia również bez kosztów wykupu gruntów, co skarżąca sugerowałam właścicielowi w.w. działek na zasadzie zamiany gruntów, bezkosztowo. Skarżąca podkreśliła, że wykazała maksimum dobrej woli, aby umożliwić przeprowadzenie drogi do wspomnianych działek bez naruszania Jej prawa własności. Decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. prowadzi w prostej drodze do ukrycia błędów gminy i wywłaszczenia skarżącej wykorzystując literę prawa, faworyzując interesy jednego petenta kosztem drogiego. Skarżąca zauważyła, że dnia [...] lutego 2012 r. wystosowała do Rady Miejskiej Ś. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] polegającego na bezpodstawnym zatwierdzeniu podziału nieruchomości na działki budowlane o nr [...] - [...] bez dostępu do drogi publicznej. Rada Miejska Ś. uwzględniła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Zgodnie z zapisem w uzasadnieniu w/w uchwały na kolejnej sesji w dniu [...] marca 2012 r. Rada Miejska Ś. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie zalewu w Szymanowie celem wyeliminowania niezgodności zgłaszanych przeze mnie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. narusza art. 93 ust. 3 ugn, ponieważ decyzja administracyjna nie może służyć do naprawienia błędów popełnionych przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni. Burmistrz powinien wystąpić do Rady Miejskiej o przygotowanie nowego planu celem jego dostosowania do zmiany uchwały, a nie wydawać decyzję administracyjną o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu przy wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został naruszony art. 8 kpa. Zasada wyrażona w tym przepisie oznacza nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta polega na prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, aby obywatel nie miał wątpliwości co do obiektywności, uczciwości władzy (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 19-20 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji i stron, które zainicjowane zostały podaniem Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2011 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie drogi publicznej – dojazdowej na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...], położoną w Sz. Podstawą prawną dla kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, jaki zapadło w niniejszej sprawie były przepisy upzp. Stosownie do art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie został uchwalony miejscowy plan obejmujący nieruchomość skarżącej, na której ma zostać wybudowana droga dojazdowa. Zgodnie z art. 52 ust. 1 upzp, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien zawierać elementy o których stanowi art. 52 ust. 2 upzp. O kwestiach proceduralnych wydania analizowanej decyzji stanowi art. 53 upzp, który ma charakter szczególny względem regulacji procesowej kpa. Z kolei składniki decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określone zostały w art. 54 upzp. W orzecznictwie sądowym decyzja lokalizacyjna określona została jako akt stosowania prawa o charakterze deklaratoryjnym, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10, lex nr 1138107). W rozpoznawanej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z uwagi na konieczność wybudowania drogi publicznej – dojazdowej łączącej tereny mieszkaniowe na nowo wydzielonych działkach z drogą będącą w zarządzie gminy Ś. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne stanowi zgodnie z art. 6 pkt 1 ugn cel publiczny. Konieczność realizacji tego celu uzasadnia dokonanie określonej ingerencji w prawa obywatelskie, w tym prawo własności. Jak jednak zauważa się w doktrynie, inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego, indywidualnego bądź grupowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 383). Autorytatywne określenie, czy planowane zamierzenie jest konieczne do zrealizowania celu publicznego i czemu oraz komu dokładnie realizacja tego celu będzie służyła, następuje w drodze wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwzględnieniem specjalistycznej wiedzy technicznej i planistycznej. W niniejszym postępowaniu skarżąca w sposób przekonujący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do tutejszego Sądu wskazała, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie ani samej konieczności budowy drogi publicznej przechodzącej przez Jej działkę, ani tym bardziej samej lokalizacji tej drogi. Uzasadnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno opierać się na racjonalnych przesłankach wynikających ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu tym powinna znaleźć się analiza wyników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analiza stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca konsekwentnie wskazywała na niekorzystny sposób lokalizacji drogi publicznej z uwagi na rolnicze wykorzystanie należącej do Niej nieruchomości. Skarżąca powołała się przy tym na znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego sądowego Tadeusza Nowickiego, sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w Ś.ie, na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. W opinii tej zaproponowany został inny sposób lokalizacji drogi dojazdowej do działek nie mających dostępu do drogi publicznej, głównie przez grunty nie użytkowane rolniczo. Organy obu instancji nie odniosły się jednak w ogóle do wniosków wypływających z tej opinii. Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znany jest pogląd, że jeżeli strona zamierza skorzystać z opinii wykorzystanych w innych sprawach, powinna w tym względzie złożyć odpowiednie wnioski dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 838/09). Pogląd ten wypowiedziany został w innym stanie faktycznym i odnosił się do inwestora, a nie do strony, której prawa do władania nieruchomością mają zostać ograniczone. Poza tym Sąd miał na uwadze, że skarżąca w niniejszym postępowaniu jako podmiot nie mający fachowej wiedzy prawniczej, w sposób konsekwentny zarówno w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i w skardze do WSA zwracała uwagę na możliwość alternatywnej lokalizacji drogi dojazdowej powołując się przy tym na znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego sądowego T. N. Obowiązkiem Kolegium było w tej sytuacji przeprowadzenie dowodu z tej opinii i odniesienie się do niej w uzasadnieniu podjętej decyzji. Kolegium nie przeprowadziło jednak ani dowodu z wskazanej powyżej opinii biegłego, ani nie odniosło się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wypowiedziany przez Kolegium na temat tego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie można jednak abstrahować od tego, że analizowana decyzja jest jednym z etapów realizacji określonego zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie do art. 55 upzp, wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na przeznaczenie określonej nieruchomości na cel publiczny, decyzja ta prowadzi również do możliwości wywłaszczenia nieruchomości (M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005 r., str. 200). Trudno zatem w ocenie Sądu ograniczać skutki prawne decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uwzględnienia całego procesu inwestycyjno-budowlanego, którego decyzja ta jest elementem. Z tego względu należy wskazać, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości był sprowadzony do niezbędnego minimum (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 315/08, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 927/09, lex nr 583042). Organy obu instancji w podjętych rozstrzygnięciach nie rozważyły w ogóle, czy zakres ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącej do nieruchomości został sprowadzony do niezbędnego minimum. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), uchylił decyzję z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w prawidłowy sposób ustalić stan faktyczny, dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oprócz potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji powinien mieć na uwadze nakaz jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla skarżącej, biorąc w tym zakresie pod uwagę Jej wnioski i twierdzenia, do których organ powinien w wyczerpujący sposób odnieść się w uzasadnieniu wydanej decyzji. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). W 3 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na którą złożył się jedynie uiszczony wpis od skargi. ja