IV SA/Po 192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 - dalej kpa), oraz art. 38 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r., poz. 930 - dalej ups) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] - przyznał R. S. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. z tytułu bezrobocia Dalej organ podniósł, iż R. S. odwołał się od przedmiotowej decyzji, kwestionując ustalenia dotyczące dochodu polegająca na wliczeniu kwot przeznaczanych na regulowania rachunków za mieszkanie uzyskiwanych jako pomoc od krewnych. Twierdził, że jest to pożyczka, którą musi zwrócić a organ orzekając w sprawie i ustalając, że do przychodu na miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o zasiłek z dnia [...] lipca 2016r. tj. czerwiec leży wliczyć kwotę [...]zł opłat za mieszkanie - błędnie ustalił jego dochód na podstawie art. 38 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, iż R. S. jest osobą samotnie gospodarującą, która wg oświadczenia nie uzyskuje dochodu. Wnioskodawca jest zarejestrowany w PUP bez prawa do zasiłku i poszukuje zatrudnienia. W ocenie świadczeniobiorcy przeszkodą w znalezieniu pracy jest fakt wcześniejszego skazania za przestępstwo przywłaszczenia i odbycie kary więzienia. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że w przedmiotowej sprawie OPS w Ś. uwzględnił fakt dokonywania płatności za mieszkanie przez "osoby bliskie" na kwotę [...]zł w miesiącu czerwcu, co zostało zaliczone do dochodu R. S... W związku z powyższym organ I instancji postanowił przyznać zasiłek okresowy w wysokości 50% maksymalnej stawki zasiłku okresowego wynikającej z art. 38 ustawy o pomocy społecznej, tj. [...] zł w miesiącu lipcu i sierpniu 2016r., biorąc pod uwagę kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w kwocie [...]zł minus [...] zł dochodu = [...] zł podzielone przez dwa = [...] zł, którą to kwotę zaokrąglono do [...] zł. Organ wskazał, iż kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. S. podnosząc, iż zaliczenie do dochodu pomocy materialnej, która nigdy nie została mu przekazana, lecz była wpłacana bezpośrednio na konta wierzycieli i tym samym ma charakter socjalny - jest błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z art. 8 ust 3 ups za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2017 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz umorzono postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. W piśmie procesowym z [...] lipca 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pomoc od krewnych skarżącego w postaci opłacania rachunków za mieszkanie i media winna zostać wliczona do dochodu, podczas gdy w przypadku przyjęcia, że świadczenie miało charakter bezzwrotny, należałoby uznać, że pomoc ze strony krewnych polegająca na opłacaniu rachunków ma charakter socjalny i nie może zostać zaliczona do dochodu; b. art. 38 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu jako dochodu sumy przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, podczas gdy w sytuacji utraty dochodu organ winien był uwzględnić dochód z miesiąca złożenia wniosku i w konsekwencji przyznany zasiłek okresowy nie powinien zostać pomniejszony; c. art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie zasiłku okresowego w wysokości nieodpowiedniej do okoliczności i nieuwzględniającej potrzeb osoby korzystającej z pomocy, nieadekwatnej do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, podczas gdy zasiłek winien był zostać przyznany w wysokości maksymalnej wynikającej z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji z pominięciem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji; b. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2016r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 poz. 930 ze zm.). Zgodnie z jego ust. 1, zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym, którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego (zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej granicę wyznacza kwota [...]zł miesięcznie – skarżący spełnił to kryterium). Co do zasady, przyznanie tego świadczenia nie ma charakteru uznaniowego, o ile tylko spełniona zostanie przesłanka celu jego przyznania (uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest tylko w określonych ramach jego wysokość i okres pobierania - art. 38 ust. 2 – 4 ustawy). Zasiłek ten przysługuje ze względu na szczególne okoliczności tylko przykładowo wymienione przez ustawę, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Tak zdefiniowany cel przyznawania tego świadczenia daje organowi dużą swobodę decyzyjną co do możliwości objęcia nim różnych stanów faktycznych, powodując jednocześnie, że przyznanie tej formy wsparcia w znacznej mierze zależy także od spełnienia ogólnych przesłanek udzielenia pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 586/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim ogólnym przepisem jest m.in. art. 7 ustawy stanowiący, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego - zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców którzy uzyskali w RP status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W niniejszej sprawie słusznie organy uznały, iż spełnione zostały przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Natomiast kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwestia wyliczenia dochodu skarżącego, co w konsekwencji miało wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Za dochód miesięczny uważane są zatem wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Jednocześnie, jak stanowi art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1ha przeliczeniowego. Ww. katalog pomniejszeń dochodu ma charakter zamknięty. Brzmienie art. 8 ust. 3 – 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje jednoznacznie, że wyłącznie wskazane w tychże przepisach źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Po pierwsze, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego. Pojęcie świadczenia socjalnego nie jest ustawowo zdefiniowane. W ocenie składu orzekającego do świadczeń socjalnych jednorazowych i pieniężnych należałoby zatem zaliczyć świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. W żadnym wypadku jako jednorazowego świadczenia socjalnego nie można uznać kwot pieniężnych przekazanych przez członków rodziny na opłacenie rachunków związanych z mieszkaniem. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie zasługiwał na uwzględnienie. Także za całkowicie nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji skarżący złożył wniosek w dniu [...] lipca 2016 r. Zatem co do zasady, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organ określając dochód skarżącego powinien wziąć pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z czerwca 2016 r., co tez uczynił organ w niniejszej sprawie. Należy tu zaznaczyć, że jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2016r. (w aktach administracyjnych organu I instancji) również w lipcu tj. w miesiącu złożenia wniosku skarżący otrzymał pomoc rodziny w tym zakresie ("W miesiącu lipcu rodzina opłaciła czynsz w kwocie [...]zł oraz rachunek za zużycie prądu w kwocie [...]zł"). Oznacza to, że organ prawidłowo, przy obliczaniu dochody celem ustalenia wysokości zasiłku okresowego, przyjął dochód z miesiąca czerwca 2016r. - nie nastąpiła bowiem utrata dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości przyznanego zasiłku wskazać należy, iż zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 ups). Minimalną wysokość zasiłku określa art. 38 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy stanowiąc, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być także niższa niż [...] zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ups). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ups ). Z przywołanej regulacji wynika, że organ pomocy społecznej ustala wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi wyżej granicami, z uwzględnieniem ogólnych zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie tej pomocy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje pewna uznaniowość, ograniczona w ustawie wysokością najwyższego i najniższego zasiłku oraz okresem jego pobierania. O tym, czy zasiłek będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym, decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego, istniejącą po stronie świadczeniobiorcy i wynikającą z jego osobistych możliwości przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów, możliwości finansowe ośrodka, postawę świadczeniobiorcy oraz elementy subiektywne, jak np. chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ uzasadniając wysokość zasiłku wskazał, że w gminie Ś. z zasiłków okresowych korzysta [...] rodzin a okres na jaki przyznawany jest ten zasiłek ustala organ na podstawie okoliczności danej sprawy. Podsumowując, w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki, od których w świetle art. 38 ust. 1 ups zależy przyznanie zasiłku okresowego skarżącemu. Decyzję wydane przez organy administracji publicznej okazały się zatem trafne i odpowiadają prawu. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.