IV SA/Po 194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego do chodu trzody chlewnej do [...] DJP, dwóch silosów na paszę oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], obręb D. , gmina B., położonej przy ul. [...], miejscowość D. , gmina B.. Od powyższej decyzji odwołał się E. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. przez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania; 2. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm., dalej "k.c.") przez ingerencję w nienaruszalne prawo własności; 3. art. 144 k.c. przez świadome dążenie do wywołania immisji; 4. art. 7 k.p.a. przez pominięcie przesłanki istotnego interesu społecznego; 5. art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 6. art. 107 k.p.a. przez sporządzenie niespójnego uzasadnienia i brak rzeczywistego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że został bezzasadnie pozbawiony przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, chociaż jest właścicielem działki nr [...]. Organ I instancji ustalił bowiem, że inwestor ograniczył obsadę inwentarza do [...] DJP, w wyniku czego obszar oddziaływania obejmuje jedynie działkę, na której zlokalizowana jest inwestycja. Konsekwentnie skarżącemu odmówiono przymiotu strony, co należy uznać za nietrafne. Starosta P. naruszył bowiem art. 140 k.c. Działanie to uchybiało również art. 144 k.c., zmierzając celowo do wywołania immisji. W toku postępowania skarżący nie zgadzał się na realizację inwestycji z uwagi na jej możliwe szkodliwe oddziaływanie. Realizacja przedsięwzięcia spowoduje także obniżenie wartości działki nr [...]. Skarżący zaznaczył również, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona nieprawidłowo, a organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego interes jednej strony ma przeważać nad interesem pozostałych mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Starosta P. poinformował inwestora i skarżącego o wszczęciu postępowania. Następnie w piśmie z dnia [...] października zawiadomiono m.in. E. S. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Skarżący skorzystał z tego prawa i w dniu [...] października 2016 r. przedstawił na piśmie swoje uwagi. Po analizie zebranych dowodów organ I instancji zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę, jedocześnie odmawiając E. S. statusu strony. Podał, że działka nr [...], należąca do skarżącego znajduje się bowiem poza zakresem oddziaływania rozważanej inwestycji. Wojewoda wskazał następnie, że jednym z głównych zagadnień badanych na wstępnym etapie rozpoznawania odwołanie jest weryfikacja posiadania przymiotu strony przez osobę, która złożyła wspomniany środek zaskarżenia. Z art. 28 ust. 2 pr. bud. wynika, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten w świetle art. 3 pkt 20 pr. bud. ustala się w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowę powyższego terenu. Regulacja ta ma charakter bardziej restrykcyjny w porównaniu do art. 28 k.p.a., wobec czego nie podlega wykładni rozszerzającej. Oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego powinno przy tym naruszać konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których danych podmiot wywodzi swój interes prawny. Wymogu tego nie spełnia interes faktyczny wyrażający się w bezpośrednim zainteresowaniu wynikiem sprawy bez możliwości poparcia tego zainteresowania normą prawną powszechnie wiążącą, mogącą stanowić podstawę żądania podjęcia określonych działań przez organ administracji publicznej. Decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. została oparta na ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zmienionej ostateczną decyzją nr [...] tego organu z dnia [...] maja 2016 r. W wymienionym rozstrzygnięciu ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do [...] DJP oraz dwóch silosów na paszę, a także wskazano lokalizację planowanego zamierzenia stosownie do przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) budynki inwentarskie lub magazynowe nie mogą być sytuowane ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącej na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej albo takiego, dla którego wydano ostateczna decyzję o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem § 13 ust. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia. Naruszenie § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia może uzasadniać w świetle art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 pr. bud. przyznanie przymiotu strony rozważanego postępowania. Przesłanka ta nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Najmniejsza odległość między otworem okiennym budynku inwentarskiego i ścianą budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] wynosi ok. [...] m. Projektant wskazał również w projekcie budowlanym, że planowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie działki, a obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora. Organ I instancji wstępnie przyjął, że interes prawny skarżącego związany jest z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzono jednak wyraźnie, że skarżący nie dysponował przymiotem strony. Konkluzja zasługiwała na uwzględnienie w ocenie organu odwoławczego. Działka należąca do skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Cechy projektowanego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie, sposób zagospodarowania terenu, treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych nie pozwala przyjąć, że rozważane przedsięwzięcie ograniczy sposób korzystania z działki nr [...]. Postępowanie odwoławcze należało zatem umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył E. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporzadzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez bezzasadne uznanie, że omawiana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego zawężono krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu. W pozostałym zakresie powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. Tym samem ze wspomnianego środka zaskarżenia może skorzystać wyłącznie podmiot legitymujący się przymiotem strony. Wniesienie odwołania przez inną osobę skutkuje natomiast umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykładnia cytowanego przepisu musi jednak uwzględniać w kontekście rozpatrywanej sprawy regulację zawartą w powołanej ustawie – Prawo budowlane. Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 28 ust. 2 pr. bud., że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 pr. bud. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tym samym stroną w postępowaniu dotyczących pozwolenia na budowę są w szczególności właściciele nieruchomości, którzy ze względu na określone normy prawne mogą być ograniczeni w przysługującym im prawie rzeczowym. Związek ten powinien mieć charakter indywidualny i rzeczywisty. Nie wystarczy natomiast ogólne lub jedynie potencjalne zainteresowanie wynikiem sprawy. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy E. S. był stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący wywodził w tej mierze swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. z faktu niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość, wskazując w szczególności na potrzebę uzyskania decyzji o środowiskowej przez inwestora. Wojewoda zajął w tej kwestii stanowisko odmienne, zwracając w tej mierze uwagę na redukcję zakładanej pierwotnie obsady zwierząt w projektowanym obiekcie budowlanym oraz zachowanie przepisów techniczno-budowlanych regulujących minimalną odległość między budynkami. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że inwestor planował wykonanie budynku inwentarskiego o powierzchni użytkowej wynoszącej początkowo [...] m2, ograniczonej następnie do [...] m2 (k. 97 projektu budowlanego). W obiekcie tym przewidziano miejsce pierwotnie dla [...] sztuk trzody chlewnej, a w wyniku późniejszych modyfikacji – [...] sztuk trzody chlewnej. Inwestor wyjaśnił zarazem, że zakładana obsada zwierząt nie przekroczy 190 tuczników o wadze do [...] kg, co stanowi [...] DJP ([...] x [...] DJP), oraz [...] warchlaków o wadze do 30 kg, co odpowiada [...] DJP ([...] x [...] DJP) (k. 73 projektu budowlanego). Trzoda chlewa ma być przy tym utrzymywana grupowo w kojcach. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Organy administracji publicznej przyjęły w konsekwencji za twierdzeniami inwestora, że obsada dla niniejszego przedsięwzięcia wynosi [...] DJP. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Legitymowanie się wymienionym rozstrzygnięciem ma istotne znaczenie z perspektywy procesu inwestycyjnego, gdyż w myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych. Katalog inwestycji, których realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został sformułowany w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Jak wynika z kolei z § 3 ust. 1 pkt 102 cytowanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP. Taki status posiada także w świetle § 3 ust. 1 pkt 103 wymienionego rozporządzenia inwestycja polegająca na chowie lub hodowli zwierząt, inna niż wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 51 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.), nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: - mieszkaniowych, - innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, - zurbanizowanych niezabudowanych, - rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm., dalej: "u.o.p."), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. Jak wynika z definicji sformułowanej w § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia, duże jednostki przeliczeniowe, o jakich mowa w tym akcie wykonawczym, dotyczą maksymalnej obsady zwierząt w danym obiekcie budowlanym a nie obsady deklarowanej przez inwestora. W przeciwnym razie przytoczone przepisy byłyby nieefektywne, gdyż wystarczałoby wskazanie we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zaniżonej liczby zwierząt hodowlanych w celu uproszczenia procedury administracyjnej. Wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są zatem wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zweryfikować na obecnym etapie postępowania, jaka jest rzeczywista obsada obiektu budowlanego. Konieczne było zatem przyjęcie do dalszych rozważań maksymalnej obsady, na jaką pozwala ustawodawca. W tym celu należało odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. nr 56, poz. 344 z późn. zm.). Jak wynika z § 24 ust. 3 pkt 2 lit. c i f powołanego rozporządzenia, powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę powinna wynosić w przypadku utrzymywania grupowo warchlaków i tuczników o masie od 20 kg do 30 kg – co najmniej 0,3 m2, a w przypadku zwierząt o masie od 85 kg do 110 kg – co najmniej 0,65 m2. Zakładając zatem, że inwestor zamierza wykorzystać projektowany obiekt budowlany w połowie na potrzeby hodowli warchlaków i w połowie na potrzeby hodowli tuczników, na co wskazuje część opisowa i graficzna projektu budowlanego, należy przyjąć wyższe niż deklarowane wartości dużych jednostek przeliczeniowych. Projektowany obiekt budowlany może bowiem pomieścić ok. [...] warchlaków, tj. [...] m2 ([...] m2 / 2, połowa powierzchni użytkowej) / [...] m2, oraz ok. [...] tuczników, tj. [...] m2 ([...] m2 / 2, połowa powierzchni użytkowej) / [...] m2. Liczby te odpowiadają [...] DJP dla warchlaków ([...] x [...] DJP) oraz [...] DJP dla tuczników ([...] x [...] DJP). Sumarycznie omawiana inwestycja dotyczy zatem obsady ok. [...] DJP. W tej sytuacji zastosowanie powinien zatem znaleźć § 3 ust. 1 pkt 102 cytowanego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż początkowo organ I instancji założył, że skarżący dysponuje przymiotem strony właśnie ze względu na przepisy powyższego aktu wykonawczego – postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (k. 23 akt adm. organu I instancji). E. S. jest bowiem właścicielem działki nr [...] (k. 17 akt adm. organu I instancji), która w świetle wymienionego postanowienia znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym nieprawidłowe bezkrytyczne przejęcie za inwestorem danych dotyczących obsady projektowanego obiektu budowlanego wykluczyło merytoryczne rozpatrzenie odwołania skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 66-74 akt adm. organu I instancji). Uchybienie to miało zatem istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że Wojewoda naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiły ocenę legitymowania się przez skarżącego przymiotem strony w kontrolowanym postępowaniu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a") uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda powinien zbadać, czy skarżący legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., biorąc w szczególności pod uwagę fakt, że przy ocenie środowiskowego oddziaływania inwestycji należy uwzględnić maksymalną obsadę obiektu budowlanego, a nie obsadę deklarowaną przez inwestora.