IV SA/Po 195/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o. o. w G. na decyzję W. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. na rzecz skarżącego Zakładu ...] Sp. z o. o. w G. kwotę ...] (...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Zakład [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 26 października 2015r. zwrócił się o zgodę na pozyskiwanie końcówek ozorów wraz z przyległymi tkankami. W powyższym piśmie wskazano, że w celu zagwarantowania bezpieczeństwa produktu oraz właściwej higieny procesu uaktualniono procedurę "PS-4.02. Ubój", którą przekazano w załączeniu wraz ze zdjęciami gotowego asortymentu. Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (j.t. Dz. U. 2014, poz. 1577), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j t. Dz. U. 2013r. poz. 267 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 23 – dalej k.p.a.), ust. 1 pkt a, ppkt (iii) i ust. 7 załącznika V Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. 147 z 31.5.2001, s. 1), nie wyraził zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wołowych wraz z przyległymi tkankami przez Zakład [...] Sp. z o. o. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zapisy zawarte we wniosku i procedurze zakładowej dotyczącej pozyskiwania języka jako części jadalnej oraz usuwania części stanowiących materiał szczególnego ryzyka SRM, nie są precyzyjnie sformułowane, ponieważ zdaniem organu strona opisując we wniosku pozyskiwanie końcówek ozorów wołowych wraz z przyległymi tkankami, miała na myśli nasadę języka. W języku wyodrębnia się trzy części: nasadę języka, trzon języka i koniec języka. Między nasadą języka a podniebieniem miękkim, do tyłu od łuku podniebienno - językowego, bocznie od nasady języka, leżą migdałki podniebienne w postaci grudek chłonnych rozmieszczonych w ścianach dołków migdałkowych. Nasada języka i brzegi usiane są ujściami przewodów wyprowadzających gruczołów językowych, wśród których znajdują się dołki migdałkowe, w których ścianach występują skupiska tkanki siateczkowej, traktowanych łącznie jako migdałek językowy, który wraz z migdałkami gardłowymi i podniebnymi na podstawie pkt 1 załącznika V Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001 u bydła stanowią materiał szczególnego ryzyka (SRM). Dalej organ wskazał, że błona śluzowa grzbietu języka u bydła pokryta jest brodawkami językowymi, w tym brodawkami okolonymi leżącymi na pograniczu trzonu i nasady języka. W związku z taką budową anatomiczną, język, jak też położeniem migdałków podniebiennych i językowych. W ust. 7 załącznika V Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001 określił sposób odjęcia języka poprzez wykonanie poprzecznego cięcia w kierunku rostralnym (przednim) do wyrostka językowego kości gnykowej. Brodawki okolone znajdują się w pobliżu wyrostków językowych kości gnykowej i linia cięcia języka, który będzie przeznaczony do spożycia przez ludzi praktycznie pokrywa się z linią cięcia na wysokości wyrostków językowych kości gnykowej. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że obszar języka powyżej ostatnich brodawek okolonych, czy rostralnie od wyrostków językowych kości gnykowej jest obszarem języka, który będzie zawierał tkankę migdałków, czyli materiału szczególnego ryzyka (SRM). W powyższej kwestii organ odwołał się również do opinii Panelu Naukowego ds. Zagrożeń Biologicznych Europejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Żywności w sprawie ryzyka BSE związanego z migdałkami u bydła oraz spożyciem języka bydła (nr EFSA-Q- 2003-095), który uznał, że migdałki u bydła w każdym wieku należy traktować jako materiał szczególnego ryzyka, natomiast pozyskiwana część języka powinna zostać skrócona, tak aby uniknąć ryzyka związanego z obecnością migdałka językowego w części nasady języka. Zakład [...] Sp. z o.o kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie. Zdaniem wnoszącego odwołanie organ I instancji wydając decyzję naruszył ust. 7 załącznika V rozporządzenia (WE) nr 999/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i ust 1 pkt a ppkt iii załącznika V rozporządzenia (WE) nr 999/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii, w zw. z art 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz uznanie, iż ozory oraz ich części należy uznać za materiał szczególnego ryzyka. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. W odwołaniu wskazano również, że nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakazuje podmiotom sektora spożywczego obowiązek zwracania się do powiatowego lekarza weterynarii z wnioskiem dotyczącym zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wraz z przyległymi tkankami. Jednocześnie, normy wyrażone w przepisach prawa nie przyznają powiatowym lekarzom weterynarii kompetencji w rozstrzyganiu wskazanych kategorii spraw administracyjnych. Dalej wskazano, że organ I instancji błędnie zakwalifikował zwykłe pismo informacyjne/notyfikujące spółki o zmianie technologii pozyskiwania ozorów w zakładzie, jako wniosek o wydanie w sprawie decyzji administracyjnej, pomimo iż do pisma nie załączono dowodu opłaty skarbowej, która to opłata zawsze jest wnoszona "z góry". W. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w skarżący składając odwołanie wycofał wniosek o wydanie decyzji, korzystając z uprawnień zawartych w art. 105 §2 k.p.a., co jest jednoznaczne z uchyleniem wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w sprawie. Jeżeli bowiem strona cofa wniosek o wydanie decyzji na etapie postępowania odwoławczego, oraz wnosi o umorzenie postępowania, organ odwoławczy nie może oceniać merytorycznie decyzji organu pierwszej instancji. Zakład [...] Sp. z o.o kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji w zakresie jej uzasadnienia zarzucono naruszenie art. 105 § 2 k.p.a, poprzez uznanie, iż strona, na której rzekome żądanie postępowanie zostało wszczęte, wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia skarżonej decyzji, jak również poprzez brak odniesienia się organu II instancji do wszystkich zarzutów odwołania. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 61a § 1 w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, iż w związku z rzekomym wnioskiem strony postępowanie w sprawie powinno zostać wszczęte, bez względu na fakt, że istniały okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze zarzucono również organowi odwoławczemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuznanie , iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii została wydana bez podstawy prawnej. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie W. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. do zmiany uzasadnienia skarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja organu II instancji naruszyła również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuznanie, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej. W związku z przytoczoną argumentacją podkreślono, iż decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. jest, pomimo tych wad, aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie (w tym w pierwszej kolejności w trybie odwoławczym), a zatem organ nie może wybrać dowolnej procedury uchylenia decyzji administracyjnej. W. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Organ odwoławczy wskazując na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) stwierdził, że trudno przyznać spółce interes prawny w żądaniu zmiany uzasadnienia decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie przesądza w żadnej mierze w kwestiach merytorycznych. Nie odnosi się ono bowiem ani do praw ani do obowiązków strony (w tym np. do ewentualnej możliwości pozyskiwania końcówek ozorów wołowych). Zaskarżona decyzja zawierała bowiem jedynie argumenty natury formalnej w przedmiocie procedowania. Dalej organ II instancji wskazał, że wprawdzie mógłby rozważać zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji w oparciu chociażby o treść materialno-prawnej podstawy z art. 54 bezpośrednio stosowanego rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.2004.165.1, ze zm.), ale mając na uwadze wniosek zawarty w odwołaniu strony odstąpił od oceny merytorycznej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja, którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja ma zatem charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wołowych wraz z przyległymi tkankami przez Zakład [...] Sp. z o. o. stało się bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia, że wnioskodawca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wycofał złożony przez siebie wniosek. Wobec tego zasadną jest kontrola zaskarżonej decyzji i ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 §2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący nie zaskarżył samego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania, lecz samo uzasadnienie decyzji, w którym organ odwoławczy wskazał na umorzenie postępowania z uwagi na wycofanie wniosku. Mając powyższe na uwadze, w pierwszym rzędzie należy odnieść się do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W świetle aktualnie obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego, było i jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej, jako jej części oraz co za tym idzie uchylenie jej w całości lub w części przez Sąd. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi bowiem całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (takie stanowisko zostało zaprezentowane w doktrynie: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s.53; B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s.24; oraz w orzecznictwie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 – publ. LexPolonica nr 297477, z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 – publ. ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna – NP 1985, nr 5 s. 153, z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97 – publ. Lex nr 44519, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. I OSK 223/10, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak więc co do zasady dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ II instancji umorzył postępowanie przyjmując, że skarżący w odwołaniu wycofał wniosek, tym samym organ jako podstawę umorzenia faktycznie przyjął art. 105 § 2 k.p.a. W świetle argumentacji samego odwołania i konsekwentnego stanowiska wyrażonego w skardze trudno jednak przyjąć, aby zasadnym było uznanie tego za prawidłowe. Skarżący w odwołaniu nie wycofuje bowiem wniosku, lecz doprecyzowując charakter pisma z dnia 26 października 2015r. jako pismo informacyjne, kwestionuje zasadność prowadzenia postępowania w sprawie i wskazując na brak podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji, podważa zasadność wydania decyzji w przedmiocie nie wyrażenia zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wołowych wraz z przyległymi tkankami. W takim przypadku organ odnosząc się do zarzutów powinien rozpatrzyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Na etapie postępowania odwoławczego brak jest bowiem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, mając na uwadze fakt, że brak odniesienia się do argumentacji odwołania i przyjęcie dorozumianego wycofania wniosku o wszczęcie postępowania (pomimo odmiennej argumentacji strony) wpływa na sytuację skarżącego w taki sposób, że organ odwoławczy unika oceny zasadności prowadzenia przedmiotowego postępowania, a w przypadku stwierdzenia podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji wydania decyzji merytorycznej w sprawie (co może mieć wpływ na dalsze postępowanie w sprawie), zasadnym jest uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia wyrażone w odwołaniu lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00 (LEX nr 80635) NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 703/99 (LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ‘Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a." ( wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). W tym miejscu należy wskazać, że w procesie stosowania prawa przez organy administracji, ich zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Wadliwe przyjęcie jako podstawy umorzenia postępowania art. 105 §2 k.p.a. pomimo braku wyraźnego oświadczenia strony o wycofaniu wniosku i argumentacji strony wskazującej na brak podstaw prawnych do wydania decyzji, stanowi o wadliwym zastosowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze stwierdziwszy, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, wskazać należy, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie, uwzględniając treść odwołania w pierwszej kolejności oceni zasadność prowadzenia postępowania w sprawie. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §2 k.p.a., organ odniesienie się merytorycznie do zarzutów odwołania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.