IV SA/Po 20/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. zwraca skarżącemu stowarzyszeniu nadpłacony wpis w kwocie 100 (sto) złotych. Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 10, art. 12, art. 17 i art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie zwierząt", w skrócie: "u.o.z.") – po rozpatrzeniu wniosku stowarzyszenia "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący"), orzekł o czasowym odebraniu K. R. i M. R.: (1) psa, suki w typie [...] i przekazaniu nieodpłatnie E. K. zamieszkałej pod adresem wskazanym w decyzji; (2) psa, samca w typie [...] i przekazaniu go Fundacji [...], ustalając od 01 września 2012 r. dzienny koszt utrzymania psa w kwocie 6,70 zł oraz obciążając kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia jego dotychczasowych opiekunów. Decyzję doręczono m.in. na adres Stowarzyszenia w dniu 03 października 2012 r. Od opisanej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie. Pismo zostało nadane w placówce "Poczty Polskiej" w dniu 08 października 2012 r. Postanowieniem z 23 października 2012 r., nr sprawy SKO.OŚ.407.299.2012, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 129 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając SKO wskazało, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą jednak przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 k.p.a.). Przykładem przepisu wprowadzającego inny, skrócony termin do wniesienia odwołania jest art. 7 ust. 2a u.o.z., w myśl którego od decyzji w kwestii czasowego odebrania zwierząt przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Zatem, jak ustaliło SKO, skoro decyzja organu I instancji została doręczona Stowarzyszeniu w dniu 03 października 2012 r., to odwołanie mogło zostać wniesione najpóźniej w dniu 06 października 2012 r. Koniec terminu przypadał na sobotę, która nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, zatem, jak oceniło SKO, odwołanie z dnia 08 października 2012 r. zostało sporządzone i wysłane po terminie. Zarazem organ odwoławczy zastrzegł, że zna treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (dalej: "uchwała NSA o sygn. I OPS 1/11") – w której stwierdzono, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a." – jednak, w ocenie SKO, uzasadnienie tego poglądu prawnego nie jest przekonywające. Nie ma żadnych podstaw, by uważać sobotę za dzień ustawowo wolny od pracy. Ustawodawca odróżnia terminy "sobota" i "dzień ustawowo wolny od pracy", odrębnie się nimi posługując m.in. w art. 12 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749; dalej w skrócie: "o.p."). Co więcej, także NSA w przywołanej uchwale nie zaliczył sobót do dni ustawowo wolnych od pracy, lecz uznał soboty jedynie za "równorzędne" z takimi dniami. Zdaniem SKO nie jest to klasyczna interpretacja, wyjaśnienie znaczenia nazwy "dzień ustawowo wolny od pracy", lecz "ewidentne «poprawianie» prawa". W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy polemicznie odniósł się do argumentacji prawnej zawartej w uchwale NSA o sygn. I OPS 1/11, podkreślając w szczególności fakt, że k.p.a. ulegał ostatnio nowelizacji, w ramach której wprowadzono do niego pewne rozwiązania istniejące wcześniej w postępowaniu podatkowym, zatem gdyby ustawodawca chciał upodobnić treść art. 57 § 4 k.p.a. do treści art. 12 § 5 o.p., z pewnością by to uczynił. Konkludując SKO wskazało, że Skarżący nie wnosił ani wprost, ani w sposób dorozumiany o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dlatego organ orzekł zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. Na opisane postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania - poprzez wadliwą ocenę dotyczącą terminu wniesienia odwołania, sprzeczną ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA o sygn. I OPS 1/11, - i domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz przekazania odwołania od decyzji Burmistrza do merytorycznego rozstrzygnięcia przez SKO. W uzasadnieniu Skarżący, powołując się na interpretację art. 57 § 4 k.p.a. przyjętą ww. uchwale NSA, wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało sporządzone i wysłane prawidłowo, bo w dniu 08 października 2012 r., tj. w poniedziałek, pierwszy dzień roboczy po sobocie i niedzieli. Zarazem nadmienił, że WSA w Poznaniu orzekał już w podobnej sprawie ze skargi Stowarzyszenia – sygn. akt IV SA/Po 971/12 – w której uchylił analogiczne rozstrzygnięcie SKO. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto podkreśliło, że będąc związane zasadą praworządności niejako podwójnie – na podstawie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. – i pozbawione możliwości przedłożenia Trybunałowi Konstytucyjnemu prośby o zbadanie konstytucyjności przepisów prawa, poczuwa się do obowiązku ścisłego przestrzegania art. 57 k.p.a. Skoro zatem koniec ustawowego terminu do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie przypadał na dzień nie będący dniem ustawowo wolnym od pracy, to odwołanie wniesione po tym dniu trzeba było uznać za wniesione po terminie. W piśmie procesowym z 19 lutego 2013 r. uczestnik postępowania, M. R., wniósł o "podtrzymanie decyzji SKO", podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie oraz podkreślając, że Stowarzyszenie, powołując się na terminy, jakie przysługują w sprawie odwołania, samo terminów nie przestrzegało w kwestii złożenia wniosku o odebranie zwierząt, ponieważ złożyło go dopiero po 14 dniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym, wydane przez SKO na podstawie art. 134 k.p.a. Z tego względu poza kontrolą sądową na obecnym etapie postępowania pozostaje merytoryczna decyzja Burmistrza w przedmiocie czasowego odebrania psów. Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu Stowarzyszeniu w dniu 03 października 2012 r., zaś odwołanie złożono za pośrednictwem Poczty Polskiej – czyli we wzmiankowanej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (według ówczesnego brzmienia tego przepisu) – w dniu 08 października 2012 r. Zgodnie z art. 129 § 2 i 3 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia, z tym że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Przykładem przepisu tego rodzaju jest art. 7 ust. 2a u.o.z., który stanowi, że od decyzji w kwestii czasowego odebrania zwierząt przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Sposób obliczania terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w art. 57 k.p.a., który znajduje zastosowanie również do obliczenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w kwestii czasowego odebrania zwierząt. W myśl art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Zgodnie natomiast z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu), termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 7 ust. 2a u.o.z. należy stwierdzić, że termin do wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Burmistrza upływał zasadniczo z trzecim dniem od dnia doręczenia tej decyzji, tj. w sobotę 06 października 2012 r. W tym miejscu należy jednak wskazać na przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO (krytycznie) oraz w skardze (aprobująco) uchwałę NSA o sygn. I OPS 1/11, w której wyjaśniono, jak należy kwalifikować sobotę w kontekście postanowień art. 57 § 4 k.p.a. Przesądzono mianowicie, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., co oznacza, że także jeżeli koniec terminu przypada na sobotę, za ostatni dzień terminu należy uważać najbliższy następny dzień powszedni. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie Skarżącego, że odwołanie Stowarzyszenia z 08 października 2012 r. złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu, określonego w art. 7 ust. 2a u.o.z. w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (przepisy art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się wówczas odpowiednio). Cytowany przepis przydaje wskazanym uchwałom NSA tzw. ogólnej mocy obowiązującej, co oznacza, że do ich przełamania w jakiejkolwiek sprawie sądowoadministracyjnej konieczne jest zastosowanie procedury przewidzianej w art. 269 p.p.s.a. (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu administracyjnego, Warszawa 2004, s. 233). Z tego względu, nie stwierdziwszy przesłanek do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu NSA w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest zobligowany ww. uchwałę NSA o sygn. I OPS 1/11 respektować. Należy przy tym zauważyć, że ogólna moc wiążąca uchwał NSA wprawdzie formalnie nie rozciąga się na działalność orzeczniczą organów administracji (tu: SKO), to jednak – jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. (P 57/07, OTK ZU-A 2008 nr 10, poz. 178) – "[j]ednym z rudymentów zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy". Odnosząc się zaś do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę polemiki SKO z argumentacją uchwały NSA o sygn. I OPS 1/11, a zwłaszcza do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie to stanowi przykład "poprawiania" prawa, należy stwierdzić, że rzeczywiście może być ono postrzegane jako przykład tzw. prawa sędziowskiego wychodzącego poza literalne brzmienie ustawy (por. D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 425-427). Zarazem jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – podzielając pogląd o istnieniu, w określonych ramach, legitymacji konstytucyjnej do podejmowania rozstrzygnięć sytuujących się w nurcie tzw. prawa sędziowskiego, a także generalnie pozytywną ocenę tego zjawiska (zob. D. Dąbek, Prawo sędziowskie..., s. 226–272 i s. 717) – podziela też zasadność samego rozstrzygnięcia oraz motywów przywołanych w uzasadnieniu uchwały NSA o sygn. I OPS 1/11. Reasumując, w ocenie Sądu wydając zaskarżone postanowienie, SKO naruszyło przepisy postępowania – tj. art. 57 § 4 k.p.a., a w konsekwencji także art. 134 k.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wpis należny od skargi, w wysokości 100 zł. O zwrocie nadpłaconego przez Skarżącego wpisu, w kwocie 100 zł (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono zgodnie z art. 225 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO rozpatrzy merytorycznie przedmiotowe odwołanie Stowarzyszenia.