IV SA/Po 200/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 12, art. 113 § 1 i 3 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") sprostował decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r. w ten sposób, że na stronie 1. zamiast wyrażenia: "Obszar oddziaływania obiektu(-ów), o którym mowa w art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: nr ewidencyjny gruntów: B.; D. ; dz. 230 nr ewidencyjny gruntów: B.; W. ; dz. 229" wpisano zwrot: "Obszar oddziaływania obiektu(-ów), o którym mowa w art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: nr ewidencyjny gruntów: B.; D. ; dz. [...] nr ewidencyjny gruntów: B.; D. ; dz. [...]". Ponadto na stronie 3. w wierszu 8. i 10. zamiast wyrażenia "E. S." wpisano zwrot E. S., a na stronie 3. w wierszu 29. zamiast wyrażenia "E. S." wpisano zwrot E. S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że działając na wniosek strony z dnia [...] listopada 2016 r. sprostował decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r. Powyższe sprostowanie dotyczyło oczywistych omyłek pisarskich w zakresie obrębu geodezyjnego działki nr [...] oraz nazwiska skarżącego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 113 § 1 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzasadnienie postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. nie jest przekonujące i nie pozwala stwierdzić, czy wystąpiły przesłanki do sprostowania oczywistej omyłki. E. S. omówił następnie podstawy do zastosowania wspomnianego trybu rektyfikacji decyzji administracyjnej, stwierdzając w konkluzji, że zmiana obrębu geodezyjnego nie mogła być dokonana w trybie art. 113 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że na wstępnym etapie rozpoznawania zażalenia badaniu podlega terminowość złożenia tego środka zaskarżenia oraz legitymowanie się przymiotem strony. Wojewoda przytoczył następnie art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Na podstawie wymienionych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, dla których projektowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Wspomniane ograniczenie, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wniosek o sprostowanie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. złożył inwestor. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało doręczone skarżącemu tylko do wiadomości. Po analizie akt sprawy związanej z wniesieniem przez E. S. odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Konsekwentnie zatem nie mógł również złożyć skutecznie zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. Na powyższe postanowienie skargę wniósł E. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony, mimo legitymowania się interesem prawnym; 2. art. 7 k.p.a. przez pominięcie istotnego interesu społecznego; 3. art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 4. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 280 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez naruszenie prawa własności; 5. § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) przez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego pozbawiono skarżącego statusu strony postępowania. E. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że został bezzasadnie pozbawiony statusu strony w kontrolowanym postępowaniu, mimo że jest właścicielem działki nr [...]. Organy administracji publicznej, uwzględniając skorygowany projekt budowlany, uznały, że obszar oddziaływania rozważanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości E. S.. Stanowisko to jest błędne i doprowadzi do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. Organ administracji publicznej wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany powinien najpierw uczynić pewne ustalenia ogólne dotyczące procesu inwestycyjnego i praw stron tego postępowania. Skarżący w toku postępowania przed organami obu instancji konsekwentnie nie wyrażał zgody na omawiane przedsięwzięcie ze względu na jego szkodliwe oddziaływanie. Sąsiedztwo hodowli trzody chlewnej oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość E. S., obniżając jej wartość rynkową. Organy administracji publicznej nie odniosły się jednak do tych uwag. Skarżący zaznaczył również, że inwestor celowo zaniżył planowaną obsadę obiektu budowlanego zwierzętami hodowlanymi w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Takie działanie doprowadziło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten powinien bowiem znaleźć zastosowanie w rozważanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Tym samem ze wspomnianego środka zaskarżenia może skorzystać wyłącznie podmiot legitymujący się przymiotem strony. Wniesienie zażalenia przez inną osobę skutkuje natomiast umorzeniem postępowania zażaleniowego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wynika z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykładnia cytowanego przepisu musi jednak uwzględniać w kontekście rozpatrywanej sprawy regulację zawartą w powołanej ustawie – Prawo budowlane. Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 28 ust. 2 pr. bud., że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 pr. bud. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tym samym stroną w postępowaniu dotyczących pozwolenia na budowę są w szczególności właściciele nieruchomości, którzy ze względu na określone normy prawne mogą być ograniczeni w przysługującym im prawie rzeczowym. Związek ten powinien mieć charakter indywidualny i rzeczywisty. Nie wystarczy natomiast ogólne lub jedynie potencjalne zainteresowanie wynikiem sprawy. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy E. S. był stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący wywodził w tej mierze swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. z faktu niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość, wskazując w szczególności na potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej przez inwestora. Wojewoda zajął w tej kwestii stanowisko odmienne, zwracając uwagę na redukcję zakładanej pierwotnie obsady zwierząt w projektowanym obiekcie budowlanym oraz zachowanie przepisów techniczno-budowlanych regulujących minimalną odległość między budynkami. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że inwestor planował wykonanie budynku inwentarskiego o powierzchni użytkowej wynoszącej początkowo [...] m2, ograniczonej następnie do [...] m2 (k. 97 projektu budowlanego). W obiekcie tym przewidziano miejsce pierwotnie dla [...] sztuk trzody chlewnej, a w wyniku późniejszych modyfikacji – [...] sztuk trzody chlewnej. Inwestor wyjaśnił zarazem, że zakładana obsada zwierząt nie przekroczy [...] tuczników o wadze do [...] kg, co stanowi [...] DJP ([...] x [...] DJP), oraz [...] warchlaków o wadze do [...] kg, co odpowiada [...] DJP ([...] x [...] DJP) (k. 73 projektu budowlanego). Trzoda chlewa ma być przy tym utrzymywana grupowo w kojcach. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Organy administracji publicznej przyjęły w konsekwencji za twierdzeniami inwestora, że obsada dla niniejszego przedsięwzięcia wynosi [...] DJP. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Legitymowanie się wymienionym rozstrzygnięciem ma istotne znaczenie z perspektywy procesu inwestycyjnego, gdyż w myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych. Katalog inwestycji, których realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został sformułowany w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Jak wynika z kolei z § 3 ust. 1 pkt 102 cytowanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP. Taki status posiada także w świetle § 3 ust. 1 pkt 103 wymienionego rozporządzenia inwestycja polegająca na chowie lub hodowli zwierząt, inna niż wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 51 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.), nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: - mieszkaniowych, - innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, - zurbanizowanych niezabudowanych, - rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm., dalej: "u.o.p."), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. Jak wynika z definicji sformułowanej w § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia, duże jednostki przeliczeniowe, o jakich mowa w tym akcie wykonawczym, dotyczą maksymalnej obsady zwierząt w danym obiekcie budowlanym a nie obsady deklarowanej przez inwestora. W przeciwnym razie przytoczone przepisy byłyby nieefektywne, gdyż wystarczałoby wskazanie we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zaniżonej liczby zwierząt hodowlanych w celu uproszczenia procedury administracyjnej. Wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są zatem wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zweryfikować na obecnym etapie postępowania, jaka jest rzeczywista obsada obiektu budowlanego. Konieczne było zatem przyjęcie do dalszych rozważań maksymalnej obsady, na jaką pozwala ustawodawca. W tym celu należało odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. nr 56, poz. 344 z późn. zm.). Jak wynika z § 24 ust. 3 pkt 2 lit. c i f powołanego rozporządzenia, powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę powinna wynosić w przypadku utrzymywania grupowo warchlaków i tuczników o masie od 20 kg do 30 kg – co najmniej 0,3 m2, a w przypadku zwierząt o masie od 85 kg do 110 kg – co najmniej 0,65 m2. Zakładając zatem, że inwestor zamierza wykorzystać projektowany obiekt budowlany w połowie na potrzeby hodowli warchlaków i w połowie na potrzeby hodowli tuczników, na co wskazuje część opisowa i graficzna projektu budowlanego, należy przyjąć wyższe niż deklarowane wartości dużych jednostek przeliczeniowych. Projektowany obiekt budowlany może bowiem pomieścić ok. [...] warchlaków, tj. [...] m2 ([...] m2 / 2, połowa powierzchni użytkowej) / [...] m2, oraz ok. [...] tuczników, tj. [...] m2 ([...] m2 / 2, połowa powierzchni użytkowej) / [...] m2. Liczby te odpowiadają [...] DJP dla warchlaków ([...] x [...] DJP) oraz [...] DJP dla tuczników ([...] x [...] DJP). Sumarycznie omawiana inwestycja dotyczy zatem obsady ok. [...] DJP. W tej sytuacji zastosowanie powinien zatem znaleźć § 3 ust. 1 pkt 102 cytowanego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż początkowo organ I instancji założył, że skarżący dysponuje przymiotem strony właśnie ze względu na przepisy powyższego aktu wykonawczego – postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (k. 23 akt adm. organu I instancji załączonych do sprawy o sygnaturze IV SA/Po 194/17). E. S. jest bowiem właścicielem działki nr [...] (k. 17 akt adm. organu I instancji załączonych do sprawy o sygnaturze IV SA/Po 194/17), która w świetle wymienionego postanowienia znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym nieprawidłowe bezkrytyczne przejęcie za inwestorem danych dotyczących obsady projektowanego obiektu budowlanego wykluczyło merytoryczne rozpatrzenie zażalenia skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 66-74 akt adm. organu I instancji załączonych do sprawy o sygnaturze IV SA/Po 194/17). Okoliczność ta miała z kolei stanowić, zdaniem organu II instancji, argument przeciwko rozpoznaniu co do istoty zażalenia od postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. Uchybienie to miało zatem znaczący wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że Wojewoda naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiły ocenę legitymowania się przez skarżącego przymiotem strony w kontrolowanym postępowaniu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a") uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda powinien zbadać, czy skarżący legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., biorąc w szczególności pod uwagę fakt, że przy ocenie środowiskowego oddziaływania inwestycji należy uwzględnić maksymalną obsadę obiektu budowlanego, a nie obsadę deklarowaną przez inwestora.