IV SA/Po 202/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nr BSR.8250.1693.2.2014 działając na podstawie art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. za 2013r., poz. 1456 ze zm. – dalej u.ś.r.) oraz art. 97 §1 pkt 4, art. 97 §2, art. 100 §1, art. 101, art. 103, art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – dalej k.p.a.) zawiesił postępowanie w sprawie wniosku A.W. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę K.W. . W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że córka wnioskodawczyni przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym im. W.B. we W. (dalej MOW), a w Sądzie Rejonowym w K. toczy się postępowanie o jej umieszczenie w MOW i ustalenie odpłatności za pobyt w w/w placówce. Organ administracyjny stwierdził, że MOW jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w myśl art. 7 pkt 2 u.ś.r. Przepis art. 3 pkt 7 u.ś.r. stanowi, że świadczenie rodzinne nie przysługuje jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Wobec powyższego uznając, iż kwestia umieszczenia córki w MOW stanowi zagadnienie wstępne, zawieszono postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do chwili rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. A.W. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła zażalenie podnosząc, że MOW nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, a zapewnia jedynie opiekę. Nie zwalnia to więc jej z zapewnienia córce kieszonkowego, leków, środków czystości i higienicznych oraz odzieży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że wśród negatywnych przesłanek przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych w art. 7 pkt 2 u.ś.r. ustawodawca określił między innymi sytuację, gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z kolei przepis art. 3 pkt 7 u.ś.r. definiuje, że ilekroć mowa w ustawie o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Z akt sprawy wynika, że K.W. od dnia 29 sierpnia 2014r. jest wychowanką MOW we W. Umieszczona została w tej placówce na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] marca 2014r. sygn. akt: [...] o tymczasowym umieszczeniu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż nadal toczy się postępowanie przed Sądem o umieszczenie K.W. w MOW oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w tej placówce. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż w celu prawidłowego rozpoznania złożonego wniosku zasadnym jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na córkę K.W. . Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A.W. powtarzając argumentację, że pomimo umieszczenia córki w MOW nie ma ona zapewnionego całodobowego utrzymania, gdyż skarżąca jest zobligowana do zapewnienia córce kieszonkowego, leków, środków czystości i higienicznych, kosztów przejazdu oraz odzieży. Na dowód powyższego załączono do skargi pismo z Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie MOW oraz zaświadczenie z MOW. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swa dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku A.W. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę K.W. . Podstawą wydanego postanowienia stanowił art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie organy I i II instancji przyjęły, iż zagadnieniem wstępnym w sprawie zasiłku rodzinnego na K.W. jest zakończenie postępowania przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie umieszczenia K.W. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym i ustalenia odpłatności za pobyt w w/w placówce. Organy orzekające w sprawie stwierdziły bowiem, iż umieszczenie dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej (do której zgodnie z art. 3 pkt 7 u.ś.r. zalicza się MOW), zgodnie z art. 7 pkt 2 u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczeń rodzinnych. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] przyznano A.W. zasiłek rodzinny na A.W., Z.W., A.O., K.O., D.W. i Z.W. Bezspornym również pozostaje to, że K.W. od dnia 29 sierpnia 2014r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym im. W.B. we W. Istotę sporu pomiędzy skarżącą i organami orzekającymi stanowi więc to, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzenie przed Sądem postępowania o umieszczenie K.W. w MOW oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w tej placówce stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszanie postępowania. Ocenić należało więc czy w świetle zgromadzonego materiału zasadnym jest przyjęcie, że w sprawie może wystąpić przesłanka negatywna przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, określona w art. 7 pkt 2 u.ś.r. Ponadto należało ustalić czy córka skarżącej została umieszczona w instytucji zapewniającej jej całodobowe utrzymanie, w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.ś.r. i jaki wpływ na wynik sprawy będzie miało postanowienie Sądu o umieszczeniu K.W. w MOW oraz o ustaleniu odpłatności za pobyt w tej placówce. Na wstępie należy wskazać, iż pod pojęciem "pełne utrzymanie" mieści się zaspokojenie wszystkich uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej, nie tylko w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także innych potrzeb, choćby na minimalnym poziomie. Biorąc pod uwagę cele regulacji zwartych w ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wychowawczej, opiekuńczej i edukacyjnej oraz potrzeb osób niepełnosprawnych, należy dojść do następującego wniosku. Rozstrzygając o świadczeniach mających wspierać rodzinę w realizacji jej funkcji, właściwe - w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy - jest uwzględnienie również koniecznych wydatków na żywność, mieszkanie oraz odzież, obuwie, edukację i ochronę zdrowia, które zdeterminowane zostały potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dzieci. Z powyższego wynika, iż instytucjami zapewniającymi całodobowe utrzymanie są instytucje zapewniające nie tylko zakwaterowanie i wyżywienie, lecz również odzież, obuwie i ochronę zdrowia, w szczególności, gdy chodzi o zaspokojenie potrzeb dzieci, których rodzice znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i potrzebują wsparcia w wykonywaniu ciążącego na nich obowiązku wychowania i opieki nad dziećmi. Analiza definicji zawartej w art. 3 pkt 7 u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca do kategorii instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie, w rozumieniu tego przepisu zaliczył niektóre rodzaje instytucji z uwagi na ich przedmiot działalności i charakter, jednakże istotnym jest, że tylko w sytuacji gdy zostanie ustalone, że instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. W niniejszej sprawie organy zaniechały ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w stopniu pozwalającym na dokonanie prawidłowej subsumcji zastosowanej normy prawnej, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie dokonując analizy treści przedłożonego przez stronę zaświadczenia pod kątem wystąpienia przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania. Poza zakresem rozważań organu pozostał nie tylko charakter przedmiotowej placówki, jak również to w jakim rzeczywiście zakresie zapewnia ona K.W. nieodpłatnie utrzymanie tj. czy placówka ta zapewnia dziecku utrzymanie "pełne". Podkreślić należy, że określenie "pełne" ma nader istotne znaczenie dla wykładni tejże normy prawnej i nie może pozostawać zwrotem pustym, jak zdają się uważać organy orzekające w niniejszej sprawie. Z akt wynika, iż strona przedłożyła zaświadczenie z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego im. W.B. we W., zgodnie z którym jej córka jest uczennicą I klasy gimnazjum w tymże ośrodku. Z zaświadczenia tego wynika również, iż umieszczenie córki w w/w plalówce nie zwalnia matki z obowiązku ponoszenia części kosztów związanych z pobytem w placówce w tym zaopatrzenia w odzież, przybory szkolne, leki środki higieny osobistej, kieszonkowego i koszty przejazdów do domu. Powyższe zaświadczenie umknęło uwadze organów orzekających w sprawie i nie zostało poddane analizie w zakresie spełnienia przesłanek negatywnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się dalej do argumentacji organów wskazującej na konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, iż przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie w sprawie umieszczenia dziecka w MOW i o ustalenie odpłatności za pobyt w placówce, wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy K.W. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym od dnia 29 sierpnia 2014r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2014r. o tymczasowym umieszczeniu jej w MOW. Postanowienie na które powołują się organy orzekające w sprawie, w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy będzie zatem dotyczyć wyłącznie tego, czy skarżąca na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (j.t. Dz.U. z 2014, poz. 382), oraz §63 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 109, poz. 631) nie poniesie kosztów wyżywienia za każdy dzień pobytu córki w tejże placówce. Organy orzekające w sprawie uwzględniając zakres tego orzeczenia w nawiązaniu do celu u.ś.r., którym jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu pokrycia (przynajmniej w części) wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.ś.r.), winny ocenić, czy wydanie orzeczenia co do pokrycia kosztów wyżywienia za okres pobytu w MOW przy uwzględnieniu faktu, iż koszty wyżywienia stanowią tylko część kosztów utrzymania dziecka w MOW do płacenia których zobowiązana jest skarżąca, stanowi przesłankę wystarczającą do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę K.W. . Mając powyższe na uwadze uwzględniając brak ustaleń organów orzekających w sprawie w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych opisanej w art. 7 pkt 2 u.ś.r., oraz brak analizy wpływu orzeczenia Sądu Rejonowego w K, w sprawie tymczasowego umieszczenia dziecka w MOW i o ustalenia odpłatności za pobyt w placówce, zasadnym jest uchylenie orzeczenia organów I i II instancji. Prezydent Miasta K. ponownie prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę K.W. uwzględni wytyczne zawarte w niniejszym wyroku, a w przypadku zakończenia postępowania przez Sąd Rejonowy w K,, uwzględni również treść tego orzeczenia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.