IV SA/Po 204/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA E. Kręcichwost – Durchowska(spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 03 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 34 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) nakazał W.T. usunięcie odpadów w postaci gruzu z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. działki o nr geodezyjnym [...] w M., w terminie 14 dni od daty dostarczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej SKO) uchyliło zaskarżoną przez W.T. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7, 10, 28, 64 § 4, 67 § 1, 68, 77, 81 kpa. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., Sygn. akt III SA/Po 692/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.T. na decyzje SKO z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j. t. Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm. - dalej jako ustawa o odpadach), art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 93, poz. 880 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał: - w pkt I decyzji właścicielom nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w M., gmina W. w osobach, K.D., J.K., M.K., P.K., M.K., P.K., Z.K., R.K. i E.K. usunięcie z nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w M., gmina W. odpadów betonu oraz gruzu z rozbiórek i remontów, gruzu ceglanego oraz odpadów innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia określonych w katalogu odpadów kodami 17 01 01, 17 01 02 i 17 01 03; - w pkt II wykonanie nakazu zawartego w pkt I określił w następujący sposób: a. odpady należy usunąć bez użycia ciężkiego sprzętu dla uniknięcia szkody w środowisku wywołanej dużym naciskiem tego sprzętu; b. miejsce po usuniętych odpadach należy zapełnić materiałem glebowym tożsamym w występującym na tym terenie; - w pkt III nakazał czynności określone w pkt I i II zakończyć do dnia 30 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że w dniu 11 maja 2007 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, na działce nr [...] w M., gmina W. W dniu 13 marca 2008 r. strony postępowania, to jest Z. i E.O. i B. i T.T., złożyli wniosek o umorzenie postępowania, oświadczając, że na przedmiotowej działce nie stwierdzili żadnych odpadów. Wójt Gminy W. odmówił umorzenia postępowania z uwagi na to, że postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. W dniu 18 kwietnia 2008 r. odbyła się wizja lokalna nieruchomości o nr [...] w M. i rozprawa administracyjna. O wizji lokalnej i terminie rozprawy zostały powiadomione strony postępowania. Z przeprowadzonych wyżej czynności zostały sporządzone protokoły, z którymi zapoznali się obecni uczestnicy, a następnie potwierdzili autentyczność zawartych w nich faktów podpisem. W trakcie wizji dokonano sześciu odwiertów na głębokość jedynie 15 cm., gdyż zalegające w podłożu odpady w postaci gruzu, betonu, cegieł i innych materiałów ceramicznych uniemożliwiły dotarcie do niższych warstw gleby. Stwierdzono nienaturalne przekształcenie środowiska spowodowane nawiezieniem wskazanych wyżej odpadów, a następnie przykrycie ich warstwą żwiru, tworu nienaturalnego dla występujących tam terenów łąkowych, charakteryzujących się najczęściej występowaniem torfów. Stwierdzono również nienaturalne ukształtowanie terenu podmokłego poprzez nawiezienie, nienaturalnego dla tego siedlisk, gruboziarnistego żwiru. W czasie wizji wykonano 21 zdjęć. W trakcie rozprawy przedstawiciele Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego - Przemęcki Park Krajobrazowy stwierdzili, że na przedmiotowej nieruchomości została utworzona grobla o szerokości 3 i długości 50 metrów, wchodząca bezpośrednio w znajdujące się na tym terenie oczko wodne. Po dokonaniu odwiertów stwierdzono, że pod warstwą żwiru znajdują się odpady w postaci gruzu, dachówek i cegieł. Ponadto stwierdzono, we fragmencie, sztuczne utworzenie i utwardzenie, żwirem gruboziarnistym linii brzegowej znajdującego się tam naturalnego oczka wodnego. Stwierdzono zasianą trawę. Określono również, iż brak roślinności na tym terenie świadczy o stosunkowo niedawnym utworzeniu grobli (rok do dwóch). Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. zawieszono postępowanie w sprawie, z uwagi na śmierć E.O. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. podjęto zawieszone postępowanie. Do udziału w sprawie zostały wezwane nowe strony, to jest spadkobiercy E.O. i nowi nabywcy udziałów w działce o nr [...]. W sprawie przesłuchano świadka A.F., który zeznał, iż wywiózł część odpadów w postaci gruzu na wskazana wyżej działkę na ustne zlecenie W.T. Powołany w sprawie biegły wskazał w swojej opinii, iż na działce nr [...] nastąpiła degradacja środowiska naturalnego poprzez składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Według biegłego przybliżona ilość zdeponowanych odpadów to 200 metrów sześciennych. W.T. wielokrotnie składał oświadczenia, w których zaprzeczał, aby na działce znajdowały się nielegalne odpady. Tymczasem jego żona, działająca jako pełnomocnik odwołującego pismem z dnia 12 maja 2008 r., wniosła o cofnięcie koncesji na wywóz odpadów A.F., stwierdzając, ze jest on sprawcą nawiezienia odpadów na działkę nr [...] w M. Co prawda postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji nie uwzględnił zażalenia organu na postanowienie, z którego wynikało, że nie ma podstaw do skierowania wniosku o ukaranie ze względu na przedawnienie, jednak w postanowieniu wskazano, że zebrany materiał dowodowy potwierdza fakt nielegalnego składowania odpadów (gruzu) w miejscowości M. na działce o numerze geodezyjnym [...]. Fakt wybudowania grobli z gruzu przykrytej żwirem, potwierdza opinia z dnia 12 maja 2008 r. Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego. Biorąc powyższe pod uwagę nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...] rozwiezione zostały odpady, które następnie zostały przykryte żwirem. Została też zasypana część oczka wodnego. W.T. sprzedał wszystkie swoje udziały we wskazanej wyżej nieruchomości, dlatego w dniu 24 października 2008 r. wezwano do toczącego się postępowania nowe strony. Zgromadzony materiał dowodowy świadczy o nawiezieniu nienaturalnego dla tego terenu żwiru , którym przykryto warstwę odpadów. Mając na uwadze czas wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, uznać należy, iż odpady składowane są na działce nr [...] od przełomu marca i kwietnia 2007 r., a więc po dokonaniu przez W.T. zakupu nieruchomości. Świadczą o tym dokumentacja fotograficzna, notatka służbowa z 11 maja 2007 r., pierwsza decyzja w sprawie z dnia [...] maja 2007 r., oraz fakt, że przed sprzedażą nieruchomości przez państwa O. nie dopatrzono się nieprawidłowości. W.T. po wydaniu decyzji z [...] maja 2007 r. rozwiózł odpady po nieruchomości i przykrył je warstwą żwiru. Dlatego na zdjęciach przedłożonych przez W.T. do SKO, nie ma odpadów, znajdują się bowiem one pod warstwą żwiru i jak należy zaznaczyć, bez pokrywającej ją roślinności. Bardzo ważnym aspektem sprawy jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość leży w obszarze chronionym, nie tylko jako Przemęcki Park Krajobrazowy, ale także jako sieć Natura 2000 Pojezierze Sławskie. Tym samym W.T. swoim działaniem naruszył art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w wyniku sprzedaży udziałów, konsekwencje tego ponoszą nowi właściciele aktualnie władający nieruchomością, gdyż poprzez składowanie na tym terenie odpadów oraz przykrycie warstwą żwiru w znaczący sposób pogorszył się stan siedliska przyrodniczego oraz siedliska gatunków roślin i zwierząt. Zgodnie z ustawą o odpadach składowanie lub magazynowanie odpadów może odbywać się jedynie w miejscu do tego przeznaczonym i przystosowanym oraz po uzyskaniu odpowiednich decyzji administracyjnych. Zgodnie z definicją (art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach), przez posiadacza odpadów, rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższą definicję uznać należy, iż władający powierzchnią ziemi, wówczas W.T., a obecnie nowi współwłaściciele są posiadaczami odpadów znajdujących się na tym terenie, i tym samym są stroną postępowania, i do nich należy obowiązek ich usunięcia. Od powyżej decyzji odwołania złożyli: K.D., W.T., M. i P.K., Z. i P.K., M. i J.K.. M. i P.K., Z. i P.K. w odwołaniu napisali, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 11 maja 2007 r. a odwołujący udział w działce nr [...] nabyli 24 lipca 2008 r. są nabywcami w dobrej wierze, nie poczynili na działce żadnych inwestycji oraz nie składowali na niej odpadów. M. i J.K. wskazali, że działkę zakupili 14 lipca 2008 r. w dobrej wierze, nie byli informowani o toczącym się postępowaniu. Kupując działkę nie zauważyli żadnych nieprawidłowości. Sami nie wwozili na działkę żadnych odpadów wskazanych w decyzji. Ich zdaniem odpowiedzialnym za wywóz odpadów jest W.T. K.D. w odwołaniu podniosła, że jest współwłaścicielką działki o nr [...] od 18 września 2008 r., kupiła ją w dobrej wierze. W dacie naruszenia stanu środowiska nie była właścicielką ani posiadaczką nieruchomości, a o naruszeniu środowiska i toczącym się postępowaniu dowiedziała się już po nabyciu nieruchomości. W.T. w odwołaniu wskazał m. in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, była niewykonalna w dacie wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą i zawiera wadę powodująca jej nieważność. Właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z przepisem art. 3 § 3 prawa budowlanego. Organ ten decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie bezprawnego zasypania oczka wodnego, utwardzenia terenu gruzem celem utworzenia dojazdu oraz bezprawnego postawienia ogrodzenia. Decyzja ta jest ostateczna i dlatego wydając swoja decyzję organ I instancji naruszył przepisy art. 155 § 1 5 art., 156 § 3 kpa. Winnym wywożenia odpadów jest A.F. posiadający koncesje na wywóz śmieci z całej gminy W. do czego się zresztą przyznał. Dlatego osoby wymienione w zaskarżonej decyzji nie mogą być stronami postępowania. Skarżący nie zlecał wwiezienia odpadów, ani też sam nie rozwoził żadnych odpadów. Strony postępowania nie były informowane o obecności policji w czasie wizji, robieniu wykopów odwiertów. Nie powiadomiono skarżącego o nazwisku biegłego, który przeprowadzał oględziny, ani na jaką okoliczność ma być przeprowadzony ten dowód. Ponadto wskazane w odwołaniu osoby, zaproponowały żonie skarżącego umorzenie postępowania, w zamian za pieniądze, dlatego skarżący składa w odwołaniu zażalenie na postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie odmowy wyłączenia wszystkich pracowników urzędu gminy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że zarzuty zawarte w odwołaniach w znacznej części okazały się zasadne. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności wymaga wszczęcia odrębnego postępowania, dlatego też nie może być dokonane w toku postępowania odwoławczego. Gdy strona wnosi odwołanie od decyzji organu I instancji organ wyższego stopnia uzyskuje przymiot organu odwoławczego i obowiązany jest dokonać ponownego rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym. Wobec tego jeśli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że decyzja I instancji narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie SKO w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Organ wskazał, że istota sprawy jest fakt powstania odpadów na nieruchomości położonej w M. działka nr [...], której aktualnymi właścicielami są K. D., państwo J. i M. K., państwo P. i M. K., państwo P. i Z. K. oraz państwo R i E K. Obowiązkiem więc organu było więc przede wszystkim prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 22 ustawy o odpadach). Organ celem ustalenia tej kwestii winien podjąć wyczerpujące działania, a następnie w razie ustalenia takiego podmiotu skierować właśnie do niego nakaz usunięcia odpadów. Natomiast dopiero w przypadku, gdyby okazało się to niemożliwe, wówczas działałoby domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach). Wynik tych ustaleń winien być zawarty w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie, z jednej strony organ I instancji stwierdza, że mając na uwadze definicję art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach, uznać trzeba, iż władający powierzchnią ziemi wówczas W.T., a obecnie nowi właściciele, są posiadaczami odpadów na przedmiotowej nieruchomości i tym samym są stroną postępowania, wobec czego do nich należy obowiązek usunięcia odpadów. Z drugiej strony, jako adresatów decyzji, podaje aktualnych właścicieli działki pomijając całkowicie W.T. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji jak i pisma Wójta Gminy W. z dnia 19 grudnia 2008 r., wyraźnie wynika, że organ I instancji uznaje za faktycznego wytwórcę odpadów W.T. Skoro organ uznał za wytwórcę odpadów W.T., winien ewentualnie tylko do niego skierować decyzję nakazującą usunięcie odpadów. SKO wskazało, że organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. W szczególności należy wyjaśnić dokładnie, kiedy miało miejsce składowanie odpadów. Organ odwoławczy wskazał, że niezbędne będzie skonfrontowanie zeznań świadka A.F., który podał, że na zlecenie W.T. gruz zbierał na przełomie lutego i marca 2007 r. z ich posesji położonej we W., który pochodził z rozbiórki stodoły, z twierdzeniami państwa T., którzy podnieśli, że nieruchomość nabyli dopiero w październiku 2007 r., a udział w działce przyległej w maju 2008 r. Ponadto pani T. podała, ze stodoła, z której miałby pochodzić gruz wywieziony na działkę nr [...] jest nadal w swoim dotychczasowym miejscu - co należałoby także sprawdzić. Należałoby przeprowadzić dowód z akt policji, która prowadziła postępowanie w sprawie wniesionego w dniu [...] marca 2008 r. zawiadomienia o nielegalnym składowaniu odpadów na działce nr [...], czy ponad wszelką wątpliwość wynika, że to W.T. jest odpowiedzialny za składowanie odpadów i jakie osoby mogą to potwierdzić. Celowe byłoby przesłuchanie świadka L.G. celem potwierdzenia zeznań A.F. Celowe jest także ponowne przesłuchanie świadka A.F.celem wskazania osób, które mogłyby potwierdzić fakt zlecenia mu wywozu odpadów przez państwa T. Świadek bowiem stwierdził jedynie, że są takie osoby, nie chcąc podać danych tychże osób. W zakreślonym terminie W.T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o unieważnienie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ II instancji nie uwzględnił jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie odniósł się do zażalenia skarżącego na postanowienie Wójta Gminy W. Nie uwzględnił treści art. 70 § 3 oraz art. 79 ustawy o odpadach, oraz przepisów art. 3 § 3 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 79 ustawy o odpadach - orzekanie w sprawach z art. 70-78 następuje na zasadach i w trybie określonym w ustawie o wykroczeniach. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, policja działając na podstawie ww. przepisów, prawomocnie umorzyła postępowanie w związku z przedawnieniem. Wójt Gminy W nie posiada umocowania do wskazywania sprawcy. Gdyby prawomocnym wyrokiem ustalono sprawcę gromadzenia odpadów, to w takim wypadku Wójt Gminy W mógłby orzec nakaz usunięcia odpadów wyłącznie wobec sprawcy wskazanemu w wyroku sądowym. Wójt Gminy W wydał w dniu [...].05.2007 r. decyzję nakazującą usunięcie odpadów skarżącemu, decyzja ta została uchylona przez SKO. W dniu [...] grudnia 2007 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nakazującą usunięcie odpadów aktualnym właścicielom działki. Wyżej wskazane osoby nie są sprawcami gromadzenia, magazynowania, składowania odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, w znaczeniu określonym w art. 70 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy prawo budowlane właściwym do rozpoznawania spraw związanych ze składowaniem odpadów jest Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponieważ składowisko odpadów jest budowlą. Tymczasem ww. organ decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie stwierdzając, że na działce nr [...] w M. nie ma wysypiska śmieci. Organ II instancji nadto, nie orzekł w sprawie zażalenia, które wniósł skarżący na str. 6 odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Nadto organ wskazał, że bezzasadne okazały się wnioski skarżącego o wyłączenie od prowadzenia sprawy wszystkich pracowników Urzędu Gminy W. oraz całego organu. Przytoczone przez skarżącego, tak w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. jak i w piśmie z dnia 9 maja 2008 r. okoliczności nie uzasadniały pozytywnego rozpatrzenia zażalenia na odmowę wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Gminy W. oraz całego organu. Kolegium nie dopatrzyło się bowiem zaistnienia przesłanek przewidzianych w treści art. 24 i 25 kpa, mogących wpływać na obiektywizm pracownika czy organu przy załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 ppsa. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych ma na celu m. in. zbadanie, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji dokonał ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Każde bowiem rozstrzygnięcie, nawet uznaniowe, musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach ( por. wyrok NSA 5.03.1998 r., I SA 984/97, LEX nr 45812) W toku podejmowania decyzji, organ II instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ustalenia faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji Sąd popiera i czyni integralną częścią uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie W.T. wniósł w terminie 14 dni odwołanie do SKO od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W piśmie z dnia 10 grudnia 2008 r. zawarte zostały sformułowania skarżącego, iż decyzja organu I instancji winna zostać uchylona w całości, umorzone winno być postępowanie, nadto winna być stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji z powodów wskazanych w odwołaniu. Z uwagi na treść pisma złożonego przez skarżącego, zatytułowanego przez niego "odwołanie", organ prawidłowo rozpatrzył wniesione przez strony odwołania i nie badał zaskarżonej decyzji organu I instancji pod kątem jej ewentualnej nieważności. Jak wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się stwierdzenie nieważności decyzji. Ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym, wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1851/00, LEX nr 54174; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81 LEX nr 9608). Z uwagi na powyższe, powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści. Należy podkreślić, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji, ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy - również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis. Zarówno w odwołaniu jak i skardze skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 104 §1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Jak wskazuje się zazwyczaj w doktrynie, przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., gdy np. (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że " że względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty zarówna przez organ administracji jak i Sąd. Organ prowadzący postępowanie powinien w każdej sprawie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w takim stopniu, aby dokładnie ustalić stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji wydający decyzje w niniejszej sprawie nie ustalił stanu faktycznego sprawy, dlatego słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa. W toku przeprowadzonego postępowania organ Instancji ustalił, że na nieruchomość o numerze geodezyjnym [...], położonej w M., gmina W. powstały wskazane w decyzji odpady. Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów - rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Ponieważ faktycznie włada odpadami przede wszystkim ich wytwórca, a jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach), dlatego słusznie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien przed wydaniem decyzji ustalić wytwórcę odpadów i do niego skierować decyzję. Dopiero gdy to okaże się niemożliwe organ może skorzystać z domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Tymczasem organ I instancji z jednej strony ustala, że obecni właściciele działki nr [...] są posiadaczami odpadów i do nich kieruje decyzję, z drugiej strony w sposób kategoryczny ustala, że wytwórcą odpadów jest W.T.. Zdaniem Sądu wytyczne dla organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazujące dowody jakie organ I instancji winien przeprowadzić, pozwolą w sposób jednoznaczny ustalić adresata decyzji organu I instancji. Niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy art. 79 ustawy o odpadach i art. 3 § 3 prawa budowlanego. Odpowiedzialność za wykroczenia określone w art. 70-78 ustawy o odpadach jest niezależna. Skazanie za powyższe wykroczenia, bądź odmowa ścigania nie wyłącza obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku spełnienia się przesłanek tam wymienionych, podobnie w przypadku stwierdzenie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszenia prawa budowlanego. Na koniec należy wskazać, że co prawda organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę odniósł się do zażalenia zgłoszonego przez skarżącego na ostateczne postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. odmawiające wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Gminy W., to jednak wobec uchylenia decyzji organu I instancji, zdaniem Sądu jest to naruszenie prawa procesowego, jednak nie w stopniu mogącym mieć wpływ na orzeczenie organu odwoławczego. Na postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników urzędu od czynności decydujących w sprawie nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 kpa). Jednak wobec uchylenia decyzji I instancji, skarżący może ponownie złożyć wniosek o wyłączenie wskazanych konkretnie pracowników urzędu, zgłaszając jednocześnie w stosunku do każdego z nich określone zarzuty. Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, wobec czego skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ppsa podlega oddaleniu. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski MZ .