IV SA/Po 204/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. D.W. w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...]stycznia 2014 r. nr S[...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu zażalenia W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. na postanowienie Starosty P. z [...] grudnia 2013 r., znak [...], odmawiające zawieszenia z urzędu postępowania stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Starosta P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego uznając, iż okoliczność rozpatrywania przez sąd administracyjny podobnej sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., nie podzielając stanowiska Starosty P.. Następnie organ wskazał, że w wyniku nowelizacji m.in. procedury administracyjnej, od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa") znosi zaskarżanie postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Ponieważ w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12). Skoro, zatem ustawa nie ustanowiła dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jego wniesienie należy uznać za niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. podnosząc, że skoro wolą ustawodawcy było objęcie zakresem pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" zarówno postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to od obu tych postanowień przysługuje zażalenie. Wykładnia przeciwna, w szczególności odwołująca się do pojęcia "wstrzymania biegu postępowania administracyjnego" nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie Kpa. Odmiennie natomiast ustawodawca uregulował zagadnienie dopuszczalności zażalenia na postanowienia objęte zakresem pojęcia "postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W przypadku tego typu postanowień zażalenie służy wyłącznie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 Kpa). W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia o odmowie zawieszania postępowania nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Zgodnie z art. 144 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dokonując wykładni powyższej regulacji odwołać należy się do motywów jakie przyświecały ustawodawcy przy nowelizacji powyższego przepisu. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, iż "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (zob. druk nr 2987, http://orka.sejm.gov.pl). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jak tego aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.103 § 3 Kpa, w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędne byłaby jego nowelizacja. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Ppsa administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie, jak zasadnie organ II instancji uznał, nie przysługuje. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.