IV SA/Po 209/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23.02.2023 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 stycznia 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem - J. W.. Decyzja ta została wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 roku P. W. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem J. W., który jest kawalerem. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 16 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 marca 2017 roku. Decyzją z dnia 5 stycznia 2023 roku nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił przyznania P. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przedstawionym orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 15 czerwca 2022 roku niepełnosprawność J. W. istnieje od 16 roku życia. Tym samym została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślił, że matka K. D. nie żyje, a ojciec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stale. Wobec istnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu organ uznał, że wykluczona jest możliwość nabycia przez wnioskodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od wskazanej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł P. W.. Wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że jest on jedyną osobą, która może zapewnić pomoc i opiekę swojemu niepełnosprawnemu bratu, którego został ustanowiony opiekunem prawnym. Ponadto podkreślił, że ojciec z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23.02.2023 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 stycznia 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem - J. W.. Organ wskazał, że J. W. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalono, że wnioskodawca w celu opieki nad niepełnosprawnym bratem zrezygnował z zatrudnienia. Ich matka nie żyje, a ojciec - J. W., ur. [...] roku jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - na stałe. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia określono stanowisko przystosowane. Stan faktyczny Kolegium ustaliło na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów urzędowych: . Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 15 czerwca 2022 roku nr [...] (dot. J. W.), . Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 24 kwietnia 2015 roku nr [...] (dot. ojca J. W.), . świadectwa pracy P. W., . oświadczenie P. W. z dnia 15 grudnia 2022 roku. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez rodziców nie jest konieczne, jeżeli z przyczyn obiektywnych nie mogą oni realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której jednoznacznie wypowiedział się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a cyt. ustawy). Kolegium wskazało, że aby organy mogły w przedmiotowej sprawie przyznać P. W. świadczenie pielęgnacyjne na brata, jego ojciec powinien legitymować się najpóźniej w dacie orzekania przez Kolegium orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że brat odwołującego się jest osobą niepełnosprawną, która wymaga opieki, a jego ojciec nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny obciąża zatem w pierwszej kolejności ojca J. W., bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny brata. Mając powyższe na względzie, Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania, gdyż odmienna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania P. W. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium fakt, że to wnioskodawca sprawuje opiekę nad bratem nie może zmienić tej oceny. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy jest on jedyną bliską osobą mogącą sprawować opiekę nad bratem ze względu na fakt, że ich ojciec jest osobą wiekową oraz wymagającą opieki i nie jest w stanie sprawować opieki nad synem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23.02.2023 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 stycznia 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem - J. W.. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie przy tym do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący należy do osób, na których w świetle treści art. 138 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata – J. W.. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny czy dopuszczalne jest przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako bratu osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w sytuacji gdy żyje ojciec, zobowiązany w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad synem, który jednakże, ze względu na stan zdrowia (ustalony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności – na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie jest w stanie wywiązywać się z tego obowiązku. Wskazać należy w związku z tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W opozycji do powyższego, drugie stanowisko wskazywało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli z przyczyn obiektywnych osoby te nie mogły realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sądy uznawały w takiej sytuacji, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej takiej opieki. Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22. Zgodnie z tą uchwałą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skład orzekający Sądu jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych NSA nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Treść powyższej uchwały oraz okoliczność, że ojciec niepełnosprawnego (tj. brata skarżącego) żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności musi prowadzić do stwierdzania, że nie zaistniał przewidziany w art. 17 ust. 1a u.ś.r. warunek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego Sąd wskazuje, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Organy podjęły bowiem w sprawie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy prowadzący do wydania decyzji odmownej sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W jej motywach organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Mając na uwadze wykazywany przez skarżącego stan zdrowia ojca należy ubocznie zauważyć, że odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza ponownego wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy jej ojciec uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się przez skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na brata. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.