IV SA/Po 210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2014 r. sprawy ze skargi W. R.j na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013r. W. R. zwróciła się do [...] Centrum Świadczeń o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad K. R. w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2011r. na stałe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Prezydent Miasta [...], (dalej zwany jako organ I instancji lub organ) w sprawie [...], na podstawie art. 123 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 dalej zwany kpa) - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał treść art. 61 § 1 kpa i art. 61a § 1 kpa regulujący przypadki wszczęcia i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, koncentrując się na przesłance odmowy wszczęcia postępowania z innych niż wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną, tj. zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających jego wszczęcie. Są to, zdaniem organu, takie sytuacje (przyczyny), które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np, postępowanie w sprawie już się toczy, zapadło już rozstrzygnięcie, brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż wniosek W. R. dotyczył sprawy, która nie wymaga konkretyzacji, kształtując prawa i obowiązki z mocy samego prawa. Podał, że ustawodawca w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548) postanowił jednoznacznie, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013r. jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu którym mowa w ust. 1. Zatem przepis art. 11 ust. 3 powyższej ustawy samodzielnie określa byt prawny decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego - tym samym decyzji tych nie ma już w obrocie prawnym. W takich sytuacjach nie ma więc zastosowania art. 162 kpa stanowiący o wygasaniu decyzji administracyjnych w przypadkach w nim wskazanych, brak bowiem przedmiotu wygaśnięcia. Od tego postanowienia W. R. (dalej odwołująca lub skarżąca) wniosła zażalenie, w którym wniosła o uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniła ona swe zażalenie tym, że organ wykroczył "poza uzasadnienie przepisu art. 61a § 1 kpc (chodziło zapewne o kpa), poprzez wydanie merytorycznego osądu dotyczącego żądania strony, nie przeprowadzając postępowania administracyjnego oraz dokonał błędnej interpretacji podstawy materialno-prawnej żądania strony". Zdaniem odwołującej podstawą materialno-prawną do rozpatrzenia żądania strony są przepisy kpa a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z przepisem art. 162 § 1 kpa organ zobowiązany był stwierdzić wygaśnięcie decyzji gdyż spełniły się łącznie dwie przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, gdyż na tej podstawie może ona wnieść odwołanie lub złożyć pozew o odszkodowanie albo wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane SKO lub organ II instancji), w sprawie nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podzielił poglądy wyrażone przez organ I instancji, podkreślając, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 - 3 art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r. Natomiast w myśl art. 4 tej ustawy organ właściwy w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie nowej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem SKO, w sprawie zastosowanie w sprawie miał wyłącznie art. 61a kpa będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Skargę na to postanowienie wniosła W. R., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie wniosła o ustalenie przez Sąd bytu prawnego prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011r. przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca powtórzyła zarzuty i wnioski zawarte w odwołaniu, podkreślając, że postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji było zasadne a nie bezprzedmiotowe jak to uznał organ. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie - w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) -uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Ponadto, w myśl art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą. Rozstrzygnięcie to było uzasadnione. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 162 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Bezspornym zatem jest, co wynika już z samej wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 162, A. Wróbel – LEX/el. 2012). Innymi słowy przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed przesłanką bezprzedmiotowości określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto przepis art. 61a §1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Tak więc przepis wskazuje dwie przesłanki - samodzielne i niezależne - wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Druga z tych przesłanek ("inne uzasadnione przyczyny") nie została w tym przepisie (art. 61a § 1 kpa) dookreślona. Należy jednak przez to wyrażenie przepisu rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Za taką oczywistą przeszkodę należy uznać sytuację jaka zaistniała w niniejszej sprawie, skoro decyzja, o którą chodziło skarżącej wygasła z mocy prawa. Na mocy zaś art. 11 ust 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548) wprowadzono okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostawały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać (wygasły). Zatem decyzja z dnia [...] marca 2011r. wygasła z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. i zupełnie bezpodstawne byłoby jej wygaszanie decyzją. Tym samym słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, więc należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Na marginesie jedynie dodać należy, że ustawodawca opisaną wyżej nowelizacją wprowadził w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nowe świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy, a jak wynika z akt, skarżąca, mimo pouczenia jej przez organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2013r. (k. [...] akt administracyjnych) o tym świadczeniu, wniosku o taki zasiłek nie złożyła. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.