IV SA/Po 210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2016 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku oddalono skargę w całości Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 23 zwanej dalej jako "k.p.a") oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 zwanej dalej jako "u.p.z.") utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta K. orzekł o uznaniu P. W. (zwanego dalej również jako "Skarżący") za osobę bezrobotną odmawiając jednocześnie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Starosta K. w podstawie prawnej podając art. 145 § 1 pkt 5 , art. 147 , art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że podstawę wznowienia stanowiła okoliczność prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] września 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta K. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. i orzekł o odmowie uznania Skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2015 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnienie Starosta wyjaśnił, że na podstawie danych dostępnych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, iż Skarżący w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] września 2015 r. wykonywał działalność gospodarczą pod nazwą – [...] a wykreślenia tej działalności z rejestru dokonano [...] września 2015 r. Starosta przywołał wyjaśnienia złożone przez Skarżącego, iż ten od października 2008 r. nie prowadził już działalności gospodarczej. Organ I instancji stwierdził, że z przedłożonego przez Skarżącego zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, iż działalność była prowadzona od [...] kwietnia 2004 r. do [...] września 2015 r. (zawieszenie działalności w Urzędzie Skarbowym było zgłoszone w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2007 r.) oraz, że z prowadzonej działalności w formie ryczałtu Skarżący osiągał zerowe przychody za 2009 r., 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r. i 2014 r. Starosta wskazał również, że z wyjaśnień udzielonych przez Urząd Miasta i Gminy w K. wynika, iż Skarżący nie zgłaszał zawieszenia działalności gospodarczej. Powołując się na treść tych dokumentów Starosta uznał, że działalność gospodarcza była prowadzona przez Skarżącego w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] września 2015 r. Organ I instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wskazując, że bezrobotnym może być m.in. osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, (...) jeżeli między innymi: nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres podjęcia działalności gospodarczej określony we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie organu Skarżący w dniu rejestracji, tj. [...] czerwca 2015 r. posiadał aktywny wpis w ewidencji działalności gospodarczej, a więc nie spełniał warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącego z zeznań oraz dostarczonych dokumentów jasno wynikało, iż działalność gospodarczą prowadził faktycznie tylko do [...] września 2008 r. Wyjaśnił, że pierwotnie także Zakład Ubezpieczeń Społecznych żądał od niego składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności, jednak po złożeniu odwołania ZUS uznał jego argumenty za zasadne. Starosta natomiast pominął jego wyjaśnienia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda zaznaczył, że na mocy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z. bezrobotny to osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...) jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Wojewoda stwierdził, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że Skarżący pomimo posiadania statusu osoby bezrobotnej w tym samym czasie, tj. od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] września 2015 r. posiadał niewykreślony wpis w ewidencji działalności gospodarczej, opłacał składki z tytułu wskazanej działalności do dnia [...] września 2008 r., a w Urzędzie Skarbowym za lata 2009-2014 składał zeznania z których wynika, iż nie osiągał przychodów z tej działalności. Wojewoda zaznaczył, że status osoby bezrobotnej nie może przysługiwać osobie, aż do dnia wykreślenia działalności gospodarczej z ewidencji lub jej ewentualnego zawieszenia. W ocenie organu odwoławczego wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy w postaci posiadania przez Skarżącego wpisu do ewidencji. Jednoczesne posiadanie statusu osoby bezrobotnej dawało podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewoda wyjaśnił, że nie kwestionuje wyjaśnień Skarżącego jakoby w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. prowadził działalność w zakresie usług c.o., wod. i kan., w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2007 r. miał zawieszoną działalność gospodarczą, a w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] września 2008 r. działalność była prowadzona tylko w zakresie handlu biżuterią. Nie zmienia to jednak w ocenie Wojewody faktu, iż przez cały czas od dnia [...] kwietnia 2004 r. aż do dnia [...] września 2015 r. Skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, co powoduje, że w tym okresie nie powinien posiadać statusu osoby bezrobotnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie organ odwoławczy całkowicie pominął argumenty i dowody wskazujące, iż Skarżący nie prowadził działalności i był gotowy do podjęcia zatrudnienia. Skarżący oświadczył, że działalność gospodarczą prowadził tylko do dnia [...] września 2008 r. Działalność figurowała pod nazwą [...]. W okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. działalność prowadził w zakresie usług co wod.kan., w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2007 r. działalność była zawieszona, w okresie od [...] września 2007 r. do [...] września 2008 r. działalność była prowadzona tylko w zakresie handlu biżuterią. Zaznaczył, że pierwotnie także Zakład Ubezpieczeń Społecznych żądał od niego składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności bowiem uważał, iż w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, jednak po złożeniu odwołania Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał argumentację Skarżącego. Organ odwoławczy pominął ten fakt kwitując to stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji, że "przedłożone przez stronę dokumenty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczą działalności związanej ze sprzedażą biżuterii i nie stanowią dowodów sprawie dotyczącej działalności pod nazwa [...]. Działalność jaką prowadził to firma [...] i jej przedmiotem były usługi dekarskie, co wod.kan. i handel biżuterią. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnienia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, w którym może dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jako podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie Wojewoda uznał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie przesłanek, a więc ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe. Ponadto ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, a więc mogą mieć wpływ ewentualną zmianę treści decyzji, a także nowe okoliczności faktyczne lub dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi w dniu wydawania tej decyzji. Wojewoda uznał, że okolicznością stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania stanowi fakt ujawnienia przez organ I instancji po wydaniu decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej, że Skarżący w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] września 2015 r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że taka właśnie okoliczność stanowi podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 42/05 oraz z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 74/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1188/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 lit. f u.p.z. za bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: – zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo – nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Z brzemienia wskazanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że ustawodawca za negatywną przesłankę przyznania statusu osoby bezrobotnej uznaje sam fakt złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a nie faktyczne jej wykonywanie. Przy czym zaznaczyć należy, że z cytowanego powyżej art. 2 pkt 2 lit. f u.p.z. wynika, że dopuszcza się możliwość przyznania statusu osoby bezrobotnej osobie posiadającej wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale tylko w dwóch konkretnie wskazanych w tym przepisie przypadkach: gdy osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo gdy nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Za taką interpretacją art. 2 pkt 2 lit. f u.p.z. przemawia również uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, którą to nadano aktualne brzmienie wskazanego przepisu. Wskazano w nim na konieczność doprecyzowania pojęcia warunków, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie jej statusu bezrobotnego oraz na dążenie do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu omawianej ustawy. Podkreślano zatem wprost, że bezrobotny nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (vide: Sejm V kadencji nr druku 1443). W konsekwencji przyjąć trzeba, że podjęcie działalności gospodarczej nawet przed rejestracją w urzędzie zatrudnienia skutkuje tym, że zaprzestanie prowadzenia tej działalności przed rejestracją w urzędzie zatrudnienia bez wcześniejszego jej wykreślenia skutkuje niemożnością uznania danej osoby za osobę bezrobotną, a w przypadku przyznania statusu osoby bezrobotnej stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] września 2015 r. i nie złożył wniosku o jej zawieszenie ani też wykreślenie. Oznacza to, że spełniona została omówiona powyżej negatywna przesłanka przyznania statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że składając wniosek o przyznanie statusu osoby bezrobotnej Skarżący został pouczony o warunkach uzyskania takiego statusu, jak również o negatywnych przesłankach uznania za osobę bezrobotną. Okoliczności posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie kwestionuje zresztą sam Skarżący. W toku postępowania, jak również w skardze do Sądu starał się on dowieść, że pomimo wpisu, faktycznie nie wykonuje działalności gospodarczej od [...] września 2008 r. Argumentacja ta nie może jednak odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku, a to z tego powodu, że ustawodawca za negatywną przesłankę przyznania statusu osoby bezrobotnej uznał, samo złożenie wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (chyba, że wystąpią wskazane w nim okoliczności), a nie faktyczne jej wykonywanie. Organ zwolniony był wobec tego z obowiązku ustalania, czy działalność tą Skarżący w dalszym ciągu wykonuje. Powzięcie informacji po powyższych okoliczności otworzyło organowi drogę do wznowienia postępowania i poddania ponownej weryfikacji spełnienia przesłanek do uznania Skarżącego za osobę bezrobotną. Natomiast ustalenie, że Skarżący rzeczywiście nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną uzasadniało wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz odmawiającej przyznania statusu osoby bezrobotnej. Reasumując, Wojewoda w niniejszej sprawie prawidłowo ocenił, że w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący nie spełniał przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną. Powyższe stanowiło istotną i nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji tj. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pozwalało to organowi na wznowienie postępowania i w konsekwencji uchylenie dotychczasowej decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej i orzeczenie o odmowie przyznania takiego statusu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.