IV SA/Po 213/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent-stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, I. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia[...] . Nr [...] znak [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, II. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części dotyczącej rozstrzygnięcia o przyznaniu statusu bezrobotnego. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Popowska /-/ E.Makosz-Frymus TZ/ IV SA/Po 213/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] działający z upoważnienia Starosty Starszy Inspektor Powiatowy Powiatowego Urzędu Pracy w [...] orzekł o uznaniu skarżącej J. P. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozstrzygnięcie to organ oparł na przepisach art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.). W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże nie spełniała wymogów, uprawniających go do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, wskazując na konieczność legitymowania się przepracowaniem 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji oraz osiąganie w tym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Składając odwołanie od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uznanie jej za bezpodstawną wyjaśniając, iż otrzymywane przez nią za okres zatrudnienia wynagrodzenie kształtowało się na poziomie przedstawionym w przedłożonym wraz z odwołaniem zestawieniem. Wyjaśniła, iż u ostatniego pracodawcy zatrudniona była w wymiarze 2/3 etatu, a pomijając miesiące, w których otrzymywała wyższe wynagrodzenia, aniżeli określała umowa o pracę, otrzymywane przez nią wynagrodzenie wynosiło średnio 770 zł miesięcznie za 2/3 etatu, co w przeliczeniu na cały etat dawało 1.155 zł miesięcznie, a więc kwotę wyższą, aniżeli najniższe wynagrodzenie. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda[...] – działający z jego upoważnienia Zastępca Dyrektora w Wydziale Spraw Społecznych [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż skarżąca w uwzględnionym okresie 18 miesięcy licząc wstecz od dnia zarejestrowania ([...]r.) nie spełnia wymogu legitymowania się 365 dniami zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Organ wyjaśnił, iż z dokumentacji sprawy wynika, że w okresie od [...] r. do dnia [...] r. posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 273 dni zamiast wymaganych co najmniej 365 dni, a do okresu tego nie zaliczono okresów zatrudnienia, w których strona nie osiągała co najmniej najniższego obowiązującego w danym okresie wynagrodzenia, tj. [...] r. Organ wyjaśnił, iż najniższe obowiązujące wynagrodzenie w roku 2002 wynosiło 760 zł brutto, zaś w 2003 r. 800 zł brutto. Zdaniem Wojewody argumentacja podniesiona w odwołaniu nie daje podstaw do zmiany decyzji, ponieważ uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy ustalane są na podstawie przepisów ustawy i nie mają charakteru uznaniowego. W skardze na powyższą decyzję J. P. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzut zaniechania przez organ wnikliwej analizy przepisów prawa oraz niewłaściwej interpretacji powołanych przepisów. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, iż organ nie uwzględnił tego, że otrzymywane przez nią wynagrodzenia było zapłatą za pracę w wymiarze 2/3 etatu, co w jej przypadku nakazuje przeliczyć otrzymywane wynagrodzenie na pełen etat. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz.U. Nr 200 poz. 1679), który pozwala na taki zabieg, skarżąca wyjaśniła, iż powyższy sposób rozumowania jako prawidłowy potwierdza przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w odniesieniu do osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy, wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu. Zdaniem skarżącej organy rozpatrujące sprawę nie uwzględniły treści art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. i) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stosując w jej sprawie wyłącznie lit. a) przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, która jednakże nie zawiera w swojej treści wzmianki, że jej przepisy mają zastosowanie wyłącznie wobec osób zatrudnionych na pełen etat. Zdaniem wnoszącej skargę oba powołane przepisy określają to samo i odnoszą się do tych samych osób. W reasumpcji skargi strona wyjaśniła, iż ostatni jej pracodawca dopełnił wszystkie elementy legalnego zatrudnienia, także w zakresie odprowadzania składek na Fundusz Pracy, wywodząc na tej postawie, że spełnia wymogi do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Na rozprawie, która przed tut. Sądem odbyła się w dniu 26.01.2006 r. skarżąca dodatkowo podniosła, iż nie rozumie z jakich przyczyn odmówiono w jej przypadku przyznania przedmiotowego zasiłku, gdy w 1996 roku zasiłek taki przyznano, a wówczas jej sytuacja faktyczna była tożsamą z aktualną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna z dwóch powodów, naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w rozstrzygnięciach podjętych w obu instancjach, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o odmowie przyznania stronie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowił przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) wyżej wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wskazała, iż w jej przypadku zastosowany winien zostać przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. i) wskazanej ustawy. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ II instancji co prawda powołał w jej sentencji przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 tego aktu, nie precyzując w tym miejscu, jaki konkretnie przepis zastosował, lecz z treści uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż w sprawie zastosowano wyłącznie art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) przedmiotowej ustawy. Jednocześnie w treści uzasadnienia nie wyjaśniono, z jakich powodów w sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. i) ustawy, czym naruszono przepis art. 138 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, dokonując kontroli decyzji organu I instancji zarówno w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, jak i obowiązku ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Zważywszy, iż w świetle art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na organie odwoławczym ciąży obowiązek należytego uzasadnienia podjętej w sprawie decyzji, pominięcie w badanym przypadku przez organ II instancji odniesienia się do argumentacji strony dotyczącej możliwości zastosowania w sprawie art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. i) powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uznać należy za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, tym samym skutkujące koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tę część jej argumentacji, która dotyczy wykładni przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. i) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, jeżeli był zatrudniony lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zważyć należy, iż przepis ten wprowadzony został do przedmiotowej ustawy w wyniku uchwalenia przez Sejm ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz.U. Nr 200 poz. 1679), w jej art. 15, zaś wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Wskazana zmiana przepisów objęła ponadto dwa inne przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu: art. 2 ust. 1 pkt 8, zgodnie z którym najniższe wynagrodzenie zdefiniowane zostało jako "minimalne wynagrodzenie za pracę ustalane na podstawie odrębnych przepisów", oraz art. 53 ust. 1, w treści którego w zdaniu wstępnym wyrazy "wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej najniższe wynagrodzenia" zastąpiono wyrazami "wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie, a w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679), co najmniej wynagrodzenie, o którym mowa w tym przepisie". Podstawowym założeniem, czynionym przez organy stosujące prawo, jest założenie racjonalnego prawodawcy, który w szczególności dysponuje wiedzą o zasadach legislacji (por. Z. Ziembiński "Problemy podstawowe prawoznawstwa" W-wa 1980 r. str. 19, 25; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wyd. Prawnicze 02 str. 3285). Należy zważyć, iż wykładnia językowa art. 23 ust. 1 pkt 2 lit a) i lit. i) przedmiotowej ustawy o zatrudnieniu (...), w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r., nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy przepisy te różnicują sytuację prawną osób zatrudnionych na różnych częściach etatu, co zauważa także strona skarżąca. Ponieważ przy wykładni prawa nie należy ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu, lecz dla dekodowania normy prawnej w nim zawartej należy także sięgać do szeregu przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym lub w kilku aktach prawnych, aby w sposób właściwy dokonać wykładni przedmiotowych przepisów koniecznym było przeanalizowanie treści pozostałych znowelizowanych tą samą ustawą przepisów ustawy o zatrudnieniu (...), jak również uwzględnienie regulacji prawnych zawartych w obowiązującej od tej daty przepisach ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, w szczególności jej przepisów art. 8 ust. 1 oraz 25 ust. 1. W ocenie Sądu z analizy tych regulacji wynika, iż nadanie od dnia 1 stycznia 2003 roku w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o zatrudnieniu (...) nowego znaczenia definicji najniższego wynagrodzenia, które odtąd rozumiane jest jako minimalne wynagrodzenie za pracę ustalane na podstawie odrębnych przepisów, przy równoczesnym wprowadzeniu w art. 53 ust. 1 obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy ustalanych od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne, a wynoszących co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia, pozwala uznać, iż "wprowadzając z dniem 1 stycznia 2003 r. do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w jej art. 23 ust. 1 pkt 2 przepis, w oparciu o który możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych uzależniona została od osiągania przez zatrudnionego lub wykonującego inną pracę zarobkową wynagrodzenia lub dochodu, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (lit. "j"), ustawodawca przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które w odróżnieniu od sytuacji unormowanej w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tej ustawy, w okresie 18 m-cy poprzedzających dzień rejestracji legitymowały się łącznym okresem co najmniej 365 dni zatrudnienia, lecz w okresie tym nie osiągały wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, ustalonego w odrębnych przepisach." Za przyjęciem takiej wykładni przemawia także treść art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, zgodnie z którym jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Jednocześnie w ustawie tej, w art. 25 ust. 1 przyjęto, iż ilekroć w przepisach prawa jest mowa o "najniższym wynagrodzeniu za pracę pracowników" przez odwołanie się do odrębnych przepisów lub do Kodeksu pracy albo przez wskazanie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Ministra Pracy i Polityki Społecznej lub ministra właściwego do spraw pracy jako zobowiązanego do ustalania takiego wynagrodzenia na podstawie odrębnych przepisów lub Kodeksu pracy, oznacza to kwotę 760 zł. W ustawie o zatrudnieniu (...) takie odwołanie zamieszczone zostało w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a", natomiast nie zostało zamieszczone w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "i". Zdaniem Sądu reguły wykładni celowościowej wskazują tym samym na prawidłowość dokonanego przez Sąd, a wyżej przedstawionego, odczytania normy zawartej w przepisach art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a" oraz lit. "i" ustawy o zatrudnieniu (...). Przyjęta przez Sąd wykładnia nakazuje uznać, iż w niniejszej sprawie ustalenie uprawnień strony skarżącej do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w pierwszej kolejności powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit "i", co oznacza, że od 1 stycznia 2003 roku uwzględnieniu podlega okres, gdy w skali miesiąca uzyskiwała ona wynagrodzenie w kwocie co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia. Zważyć przy tym należy, iż w toku prac nad projektem ustawy o minimalnym wynagrodzeniu legislatorzy przewidzieli zapis, ze przy nabywaniu prawa do świadczeń z ustawy o zatrudnieniu (...) rok zatrudnienia na warunkach poniżej minimalnego wynagrodzenia liczy się jako rok pracy (por. "Biuletyn Sejmowy nr 1023/IV, w którym zamieszczono sprawozdanie z posiedzenia Komisji Polityki Społecznej i Rodziny z dnia 27.09.2002 r.). Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]. Przepisu 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, co oznacza konieczność ustalenia, czy i w jakich okresach od dnia 1 stycznia 2003 r. strona uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie co najmniej połowy minimalnego, obowiązującego wówczas wynagrodzenia. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska jf