IV SA/Po 219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Komendanta Straży Miejskiej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji IV SA/Po 219/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].11.2013 r., znak [...], Burmistrz Z. na podstawie art. 44i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm., dalej także u.e.l.d.o.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej Kpa) odmówił Komendantowi Straży Miejskiej w Sz. (zwanemu dalej skarżącym) udostępnienia wizerunku twarzy osoby wskazanej we wniosku. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie wizerunku twarzy K.B. w celu ustalenia sprawcy wykroczenia drogowego. Jako podstawę powyższego żądania wskazano art.44g i art. 44h ust. 1 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 10 i art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. nr 123 poz. 779 z późn. zm.), a także art.12 pkt 5, art.54 § 1 i art.56 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 133, poz.848 ze zm.) Wskazano, że zgodnie z art. 10a ustawy o strażach gminnych, w celu realizacji swoich ustawowych zadań straż gminna może przetwarzać dane osobowe z wyłączeniem danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również dane o stanie zdrowia, kodzie genetycznym nałogach lub życiu seksualnym, bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą, uzyskane w wyniku wykonywania czynności podejmowanych w postępowaniach w sprawach o wykroczenia z rejestrów, ewidencji i zbiorów, do których straż ma dostęp na podstawie odrębnych przepisów. Przy czym ponieważ wizerunek twarzy może ujawniać pochodzenie rasowe lub etniczne, wyłączony jest z przetwarzania danych przez straż gminną bez zgody osoby, której dane te dotyczą. Wnioskodawca nie dołączył zgody K.B., zatem w ocenie organu nie może skutecznie się domagać udostępnienia danych osobowych o osobie fizycznej w postaci wizerunku twarzy. Udostępnianie wizerunku jest bowiem również formą przetwarzania danych. Organ podkreślił, że K.B. nie udzielił organowi I instancji takiej zgody, składając zdjęcie w celu wydania dowodu osobistego. Poza tym udostępnienie żądanych informacji stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych K.B. wobec czego należało negatywnie załatwić wniosek skarżącego. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący Komendant Straży Miejskiej w Sz. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: (1) art. 44g i art.44 h ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych uprawniających skarżącego do żądania powyższej informacji, oraz (2) art. 10a powołanej ustawy o strażach gminnych poprzez błędne uznanie, że żądanie udostępnienia wizerunku twarzy osoby wskazanej we wniosku jest równoznaczne z przetwarzaniem przez straż miejską danych osobowych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 44 g i art. 44h ust. 1 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organy prowadzące zbiory meldunkowe, zbiory PESEL oraz ewidencję wydanych i unieważnionych dowodów osobistych są zobowiązane do udostępniania danych podmiotom wskazanym w ustawie, w tym strażom gminnym (miejskim). Natomiast wskazywany przez organ I instancji przepis dotyczy przetwarzania już przez straż gminną posiadanych lub udostępnionych jej danych. Abstrahując nawet od wykładni art.10a należy stwierdzić, że przepis na podstawie którego odmówiono udostępnienia wizerunku twarzy dotyczy przetwarzania przez straż miejską danych osobowych. Tym samym przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przetworzenia danych przez Burmistrza. Dokonana w tym wypadku wykładnia art.10a jest zbyt daleko idąca albowiem sam wizerunek twarzy nie jest jeszcze dowodem na przetwarzanie danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne albowiem w takim przypadku każdy wizerunek należałoby utożsamiać z ujawnieniem pochodzenia rasowego lub etnicznego. Decyzją z dnia [...].01.2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do meritum Kolegium wskazało, że w myśl art.44 g ustawy o ewidencji ludności organy prowadzące zbiory meldunkowe, zbiór PESEL oraz ewidencje dowodów osobistych na wniosek zainteresowanej osoby są zobowiązane wydać zaświadczenie zawierające pełny odpis przetworzonych danych tej osoby. W ocenie Kolegium tą zainteresowaną osobą jest wyłącznie osoba, której dane znajdują się w zbiorze. Nie jest nią natomiast podmiot w postaci straży gminnej (miejskiej). Natomiast art. art.44 h ust.1 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych, PESEL oraz ewidencji dowodów osobistych udostępnia się podmiotom, w tym strażom gminnym (miejskim) o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań. Jednocześnie jednak art.44h ust.2 tejże ustawy stanowi, że dane o których mowa w ust.1 są udostępniane: 1) osobom i jednostkom organizacyjnym jeżeli wykażą w tym interes prawny, 2) jednostkom organizacyjnym jeżeli po ich wykorzystaniu w celach badawczych, statystycznych lub badania opinii publicznej dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli na ustalenie tożsamości osób, których dane dotyczą, 3) innym osobom i podmiotom, jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Kolegium uznało że powyższe przepisy nie stanowią podstawy prawnej do udostępnienia skarżącemu wizerunku twarzy osoby wskazanej we wniosku. Ponadto art.6 ust.1 ustawy z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych stanowi, że za dane osobowe w rozumieniu tej ustawy rozumie się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 18.11.2009r. w którym stwierdzono, że pojęcie "dane osobowe" na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej. Do informacji takich należy także zdjęcia osoby fizycznej. Zgodnie z art.23 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie SKO wskazane przez skarżącego przepisy prawa nie stanowią podstawy prawnej do pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie wizerunku twarzy. Komendant Straży Miejskiej w Sz. w ustawowym terminie zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].01.2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędną wykładnię prawa materialnego, a mianowicie: 1/ art.57 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia poprzez przyjęcie, iż z tego przepisu nie wynika, by elementem koniecznym wniosku o ukaranie był wizerunek osoby, 2/art.10a ustawy o strażach gminnych poprzez przyjęcie, że wizerunek twarzy z wniosku o wydanie dowodu osobistego stanowi dane osobowe ujawniające m.in. pochodzenie rasowe lub etniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem złożonym dnia 31.10.2013 r. Komendant Straży Miejskiej w Sz. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Z. w trybie art. 44g i art.44h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm.), art.10 i 11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. nr 123 poz. 779 z późn. zm.) oraz art.12 pkt 5, art.54 § 1 i art.56 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia o udostępnienie wizerunku K.B. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana w rozpatrywanej sprawie. Konsekwentnie zatem podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 44e ust. 1 cytowanej ustawy, właściwy organ gminy, na podstawie danych zgłoszonych przy ubieganiu się o wydanie lub wymianę dowodu osobistego, prowadzi ewidencję wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, przy czym w świetle art. 44e ust. 2 pkt 8 tejże ustawy wspomniana ewidencja obejmuje w szczególności dane w postaci wizerunku posiadacza dowodu osobistego. Jak wynika z kolei z art. 44h ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, dane z ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia się w szczególności strażom gminnym, o ile informacje te są niezbędne do realizacji ustawowych zadań tych podmiotów. Powyższe dane w myśl art. 44i ust. 1 cytowanej ustawy udostępnia właściwy organ gminy, przy czym organ rozpatrujący wniosek odmawia na mocy art. 44i ust. 5 tejże ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, udostępnienia danych osobowych, jeżeli udostępnienie danych spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą, lub innych osób. Ponadto według art. 45 ust. 1 powołanej ustawy właściwym organem gminy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 3 cytowanej ustawy, organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych przez właściwy organ gminy na podstawie tejże ustawy jest wojewoda. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Burmistrza Z. z dnia [...].11.2013 r., znak [...], została wydana na podstawie art. 44i ust. 5 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (k. 2 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron w toku postępowania. Tym samym organem wyższego stopnia, właściwym do rozpatrzenia odwołania Komendanta Straży Miejskiej w Sz. z dnia 04.11.2013 r. (k. 3 akt adm. organu II instancji) był w świetle art. 50 ust. 3 cytowanej ustawy Wojewoda W., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zgodnie bowiem z obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. nr 48 poz. 654) Gmina Z. należy do powiatu k., który z kolei wchodzi w skład województwa w. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...].01.2014 r., znak [...] orzekało poza swoją właściwością, naruszając tym samym art. 50 ust. 3 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Takie uchybienie stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) kwalifikowaną wadę wydanego aktu, uzasadniającą stwierdzenie na podstawie tegoż przepisu nieważności decyzji z dnia [...].01.2014 r. znak [...]. Podkreślić należy, że analogiczny pogląd wyraził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r. o sygn. II SA/Po 65/14. Trzeba przy tym zauważyć, że decyzja organu I instancji z [...].11.2013 r. znak [...] zawierała błędne pouczenie co do organu wyższego stopnia, do którego należy wnieść odwołania od tego rozstrzygnięcia, lecz zapis ten bynajmniej nie był wiążący dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Klauzula ta ma bowiem jedynie charakter informacyjny i skierowana jest przede wszystkim do strony, która jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co stanowi refleks ogólnej zasady legalności działania z art. 6 Kpa, w świetle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno we własnym zakresie zbadać, czy jest właściwe do rozpatrzenia odwołania z dnia 04.11.2013 r. znak [...] Zaniechanie w tej mierze doprowadziło natomiast do obarczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia wadą kwalifikowaną. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa stwierdzić nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., ponieważ akt ten został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. z naruszeniem art. 50 ust. 3 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno przekazać odwołanie z dnia 14 listopada 2013 r. według właściwości Wojewodzie W.