IV SA/Po 219/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: [...] i część [...]. Organ I instancji na podstawie informacji z rejestru gruntów ustalił, że działka nr [...] (należy do Gminy [...]), dz. nr [...] (należy do R. i M. małż. R.), dz. nr [...] (należy do A. i T. małż. Ś.), dz. nr [...] (należy do Gminy [...]), dz. nr [...] i [...] (należą do A. S.), dz. nr [...] (stanowi drogę stanowiąca własność Skarbu Państwa) – k. 61-67 akt adm. Z decyzji organu I instancji wynika natomiast, że decyzja ta nie dotyczy dz. nr [...] położonej w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła P. W. (córka W. i B.) i T. F. (syn E. i A.) podnosząc, że "w związku z budową sieci w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] które należą do E. F.: w całości działka nr [...] i w części działka nr [...], [...], [...], [...], a która to w wyniku rozgraniczenia działki nr [...] Decyzją Wójta Gminy w [...] z dnia [...].07.2015 r. Starostwo Powiatowe w [...] wydając wypis z rejestru gruntów w dniu [...].09.2015 r. wykreśliło [...], dopisało [...]" i zamiast wpisać pozostałą część nieruchomości jako własność T. F., pozbawiło go jej związku z czym ponownie złożył on wniosek o rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji [...] z dnia [...].7.2015 r., Wójta Gminy [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania T. F. (k.80 akt adm.). Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. P. W. (właścicielkę dz. nr [...] i [...] położonych w [...] wezwano do usunięcia braków odwołania poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie (k.78 akt adm.) W odpowiedzi na to wezwanie P. W. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazała, że wymienione numery geodezyjne działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przez które ma przebiegać linia kanalizacyjna należą w części lub w całości do następców prawnych zmarłego E. F., którymi są P. W. i T. F.. Wyjaśniono, że E. F. wraz z żoną A. byli właścicielami gruntów położonych w [...]. W dalszej kolejności wskazano, że "w wyniku różnych manipulacji geodezyjnych pozbawiono F. E. i A. [...] gruntów w tym połowy budynku mieszkalnego". W dalszej kolejności P. W. wskazała, że E. F. domagał się od urzędu Gminy w [...] oraz od Starostwa Powiatowego [...] zwrotu tych [...] i "wyżej wymienione roszczenia są przedmiotem (a dokładnie będą) zwrotu na moją i T. F. rzecz" (k.85-86 akt adm.). W tej sytuacji P. W. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołanie składane w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi odpowiadać pewnym dodatkowym rygorom, których odwołanie P. W. nawet po uzupełnieniu pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nie odpowiada. Skargę na tę decyzję wnieśli P. W. oraz T. F. podnosząc argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na wezwanie braków formalnych swojej skargi, T. F. reprezentowany przez ustanowionego dla niego z urzędu pełnomocnika profesjonalnego oświadczył, że w istocie skargę składa tylko P. W.. Z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych, skargę T. F. prawomocnie odrzucono postanowieniem z dnia 01 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 219/19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi P. W.. T. F. nadesłał notarialne pełnomocnictwo jakiego udzieliła mu P. W. (k. 75 akt sąd.). W tej sytuacji Sąd wezwał T. F. do wyjaśnienia, którą z osób o których mowa w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302) jest on dla P. W.. Sąd pouczył T. F., że na podstawie art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. T. F. udzielono terminu 7 dni, pod rygorem pominięcia jako pełnomocnika w sprawie. Wezwanie Sądu pozostało bez odpowiedzi (k.110 akt sąd.). W dniu rozprawy [...] grudnia 2019 r. telefonicznie, wniosek o odroczenie terminu rozprawy złożył T. F. informując, że z uwagi na awarię pompy paliwowej nie może on dotrzeć do Sądu. T. F. wyjaśnił, że wnosi o odroczenie rozprawy "ponieważ są nowe okoliczności sprawy", tj. w dniu [...] listopada 2019 r. otrzymał on postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdzające, że jest on spadkobiercą części działki po matce i postępowanie tego też dotyczy (k.133 akt sąd.). Postanowienie to wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nadesłano Sądowi (k.140 akt sąd.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga P. W. zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn podniesionych w niej, ale z powodów, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: "k.p.a") oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: "u.p.z.p."). Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że Kolegium uznało, że odwołanie P. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla takiego pisma. Kwestią bezsporną pozostaje również, że P. W. z opisanej powyżej przyczyny wezwano do uzupełnienia braków odwołania poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie – pod rygorem pozostawienia podania P. W. bez rozpoznania. W tym miejscu, z powołaniem na doktrynę, trzeba wskazać, że w przepisie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wprowadzono istotną modyfikację procesową w stosunku do przewidzianej w art. 128 k.p.a. Przepis art. 128 k.p.a. nie stawia, bowiem odwołaniu od decyzji praktycznie żadnych wymogów formalnych. Przede wszystkim odwołanie nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia. Dla jego skutecznego wniesienia wystarczy wyrażenie przez stronę niezadowolenia z wydanej decyzji. Jednocześnie w art. 128 zdanie trzecie k.p.a. ustawodawca wskazał, że przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Ponadto w odwołaniu należy określić istotę i zakres żądania stanowiącego przedmiot odwołania. Odwołujący obowiązany jest także wskazać dowody uzasadniające określone w odwołaniu żądanie. Zarzuty przeciwko decyzji należy rozumieć jako wskazanie uchybień uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, wynikających z przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania oznacza obowiązek wskazania, czy odwołanie dotyczy całej decyzji, jej części, uchylenia czy stwierdzenia nieważności w całości lub części (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd/El 2019). W związku z tym, że przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wprowadza wymogi formalne dla odwołania, to jeżeli odwołanie nie czyni zadość tym wymogom, organ obowiązany jest wezwać stronę wnoszącą odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w okolicznościach badanej sprawy, bowiem P. W. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych złożonego odwołania. Nie ulega wątpliwości, że P. W. na wezwanie to odpowiedziała (k. 87 akt adm.). Podkreślenia wymaga, że nieusunięcie braków formalnych odwołania, określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Taki rygor nadano również doręczonemu P. W. wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania z dnia [...] stycznia 2019 r. Odwołanie, którego braków formalnych nie usunięto, nie wszczyna bowiem postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 21.10.2008 r., II OSK 1268/07, LEX nr 503717; wyrok NSA z 10.12.2008 r., II OSK 1568/07). W judykaturze i doktrynie akcentuje się, że odmienna od kodeksu postępowania administracyjnego regulacja treści odwołania ma na celu wzmocnienie instytucji ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zwłaszcza preferowaniu tych inwestycji dla dobra ogółu społeczeństwa. Temu celowi służy także umocnienie trwałości przedmiotowej decyzji (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd/El 2019). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., a jego uzasadnieniem zachodzi sprzeczność. Z jednej, bowiem strony Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r., co oznacza, że organ ten na skutek odwołania P. W. merytorycznie zbadał sprawę po raz drugi. Z kolei z uzasadnienia tej zaskarżonej do Sądu decyzji wynika, że - w ocenie Kolegium - odwołanie P. W. nie spełniło wymogów formalnych o których mowa w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., co powinno skutkować pozostawieniem pisma P. W. bez rozpoznania (zgodnie z rygorem jaki nadano wezwaniu z dnia [...] stycznia 2019 r.). W tej sytuacji stanowisko Kolegium wymyka się kontroli Sądu, tym bardzie, że jakkolwiek Kolegium zadeklarowało, że rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i sprawę rozpoznało, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek merytorycznych rozważań. W tej sytuacji wobec wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji, Sąd zadecydował o jej uchyleniu, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dostrzega, że jak wskazuje się w judykaturze wydanie decyzji na skutek odwołania, które nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 k.p.a. rozpatrywane jest w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1568/07). Należy jednak podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na uwadze jej konkretne okoliczności. Nie ulega wątpliwości, że P. W. odpowiedziała na wezwanie Kolegium. Z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny jakimi względami uzasadniona była decyzja o przystąpieniu do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium. W tych okolicznościach za zasadne uznano uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, należy podkreślić, że Skarżącą w niniejszej sprawie jest - wyłącznie - P. W.. T. F. reprezentowany przez - pełnomocnika profesjonalnego - pismem z dnia [...] września 2019 r. oświadczył, że skarga w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie skargą P. W. i jak podkreślono T. F. świadomie nie skarżył postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., którym stwierdzono niedopuszczalność złożonego przez niego odwołania od decyzji organu I instancji (k. 80 akt adm.). Sąd zauważa też, że pomimo pouczenia i wezwania z dnia [...] października 2019 r. (k. 110 akt sąd.) T. F. nie wykazał, że spełnia przewidziane art. 35 § 1 P.p.s.a. wymogi do reprezentowania P. W., dlatego zgodnie z pouczeniem został on pominięty jako pełnomocnik w sprawie. W tej sytuacji w sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek, o których mowa w art. 109 albo 110 P.p.s.a. uzasadniających odroczenie rozprawy. Na podstawie art. 109 P.p.s.a. rozprawa podlega odroczeniu jeżeli - nieobecność strony - jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inna znaną sądowi przeszkodą. W okolicznościach badanej sprawy o odroczenie rozprawy (wobec awarii pompy wtryskowej w samochodzie) wnosił - w imieniu własnym T. F. - nie będący stroną postępowania, ani też pełnomocnikiem strony postępowania. Podkreślić trzeba, że T. F. nie powoływał się na żadne okoliczności, które miałyby uniemożliwiać P. W. samodzielny kontakt z Sądem, ani nie wskazywał, że występuje również w jej imieniu. Co więcej, w ocenie T. F. (nie będącego stroną niniejszego postępowania) odroczenie rozprawy uzasadnione było tym, że "są nowe okoliczności sprawy", tj. w dniu [...] listopada 2019 r. otrzymał on postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdzające, że jest on spadkobiercą części działki po matce i postępowanie tego też dotyczy (k.133 akt sąd.). Podkreślić trzeba, w tym miejscu, że sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy administracyjnej merytorycznie, a jedynie kontroluje czy organy administracji publicznej (Kolegium) działały zgodnie z prawem. W badane sprawie Sąd, uznał skargę P. W. za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. Oznacza to, że Kolegium ponownie badając sprawę, będzie musiało rozważyć również podnoszoną przez T. F. okoliczność wydania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. orzeczono o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz P. W.. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu. Ponownie badając sprawę Kolegium rzetelne przeanalizuje zebrany w sprawie materiał i na jego podstawie ustali, czy ziściły się przesłanki ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek odwołania P. W.. Ponadto w porozumieniu z T. F. Kolegium wyjaśni okoliczność, że w dniu [...] listopada 2019 r. otrzymał on postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdzające, że jest on spadkobiercą części działki po matce. Rolą Kolegium będzie ponownie rozważyć status T. F. w postępowaniu z uwzględnieniem treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.