IV SA/Po 223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrudnienia Dyrektora Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Zarządu Powiatu w [...] (zwanego dalej: Zarząd; skarżący) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] (zwane dalej: rozstrzygnięcie nadzorcze) stwierdzające nieważność uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Zarządu w sprawie zatrudnienia Dyrektora Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w P. (zwane dalej odpowiednio: Dyrektor, Uchwała) ze względu na istotne naruszenie prawa. Na rzeczonym stanowisku zatrudniono K. G. z dniem [...] grudnia 2015 r. na czas określony do dnia [...] maja 2016 r. W ocenie Wojewody, zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015, poz. 163 ze zm., zwanej dalej: Ups) wymagane jest, aby osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej posiadały co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Organ argumentował, że pod pojęciem stażu pracy, w rozumieniu ww. przepisu, należy rozumieć świadczenie pracy na podstawie stosunku pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, urzędach administracji zajmującej się pomocą społeczną, jak również innych podmiotach realizujących zadania w tej dziedzinie. Wojewoda wskazał jednocześnie, że K. G. była pracownikiem GOPS w [...] w okresie od [...] września 2006 r. do [...] września 2007 r.; w okresie od [...] września 2007 r. do dnia [...] października 2015 r. była zaś pracownikiem Urzędu Gminy w [...] na stanowisku Zastępcy Wójta. W ocenie organu praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 Ups. Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy bowiem, zdaniem organu, rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt. 5 Ups oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Według Wojewody porozumienie o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych, zawarte w dniu [...] czerwca 2010 r. z [...] Stowarzyszeniem Trzeźwości "[...]" nie było i nie jest zatrudnieniem i nie może być traktowane jako "staż pracy". Wnoszący skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 122 Ups oraz art. 6a ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 j.t., zwanej dalej: Uppwr), poprzez błędną wykładnię "stażu pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej" i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Uzasadniając zarzuty skargi Zarząd podniósł, że pojęcie staż pracy nie zostało zdefiniowane prawnie, stąd też w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się jego szeroką interpretację. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że pod pojęciem "staż pracy" w pomocy społecznej należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 Ups oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. W przepisie definiującym art. 6 pkt 5 Ups ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa typu rodzinnego, placówkę opiekuńczo-wychowawczą ośrodek adopcyjno-opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. W ocenie skarżącego świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje zarówno w przypadku osób zatrudnionych w ww. jednostkach organizacyjnych, na podstawie umowy o pracę oraz w przypadku osób pracujących w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracujących w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego, ale też niewątpliwie związany jest ze świadczeniem pracy tj. wykonywaniem określonych obowiązków w ramach umowy o pracę, wyboru, powołania, jak również praca może być świadczona na podstawie umowy cywilnoprawnej - umowy zlecenia, umowy o dzieło, czy wreszcie porozumienia w sprawie pracy wolontarystycznej, o której stanowi ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Podkreślono, że stosunek prawny łączący wolontariusza z organizacją pozarządową nie jest stosunkiem pracy; jest to stosunek cywilnoprawny, a wykonywanie przez wolontariusza świadczenia jest świadczeniem odpowiadającym świadczeniu pracy. Wolontariat jest bowiem formą aktywności zawodowej, choć okres pracy w charakterze wolontariusza nie ma wpływu na uprawnienia pracownicze np. długość okresu przysługującego pracownikowi urlopu wypoczynkowego, uzyskania prawa do renty lub emerytury oraz na wysokość tych świadczeń. W ocenie skarżącego okres pracy w charakterze wolontariusza odpowiadający świadczeniu pracy wyczerpuje przesłanki określone w art. 122 Ups. Błędnie zatem, według Zarządu, Wojewoda przyjął, że przepis ten wymaga od kandydata na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej 3 letniego świadczenia pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej oraz w organizacjach pozarządowych działających w sferze pomocy społecznej, wyłącznie na podstawie stosunku pracy. Wyjaśniono, że [...] Stowarzyszenie Trzeźwości "[...]" z siedzibą w [...] jest organizacją pozarządową działającą w obszarze pomocy społecznej, którego celem jest podejmowanie wszelkich działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, udzielaniem pomocy osobom uzależnionym i ich rodzinom. Podkreślono, że udzielanie pomocy osobom uzależnionym znajduje się w katalogu zadań realizowanych przez pomoc społeczną (art. 7 pkt 13 Ups). W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenia skargi. W odpowiedzi na zrzuty skargi Wojewoda wskazał, że pojęcie stażu pracy ma w prawie pracy ściśle określone znaczenie. Do stażu pracy zalicza się okresy zatrudnienia na podstawie stosunku pracy a nie umów cywilnoprawnych lub prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Wojewody stanowisko Zarządu nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani też orzecznictwie. W ocenie organu nadzoru tak szeroka wykładnia pojęcia stażu pracy jest nieuprawniona, albowiem gdyby ustawodawca chciał w tak liberalny sposób uregulować ww. kwestię użyłby w przepisie innego słowa niż "staż pracy". Według Wojewody porozumienie o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarte przez Stowarzyszenie "[...]" z [...] z Zastępcą Wójta Gminy B. jest bardzo ogólne. Organ nadzoru stwierdził, powołując się na orzecznictwo przywołane przez stronę skarżącą, że pojęcie ,,staż pracy w pomocy społecznej" należy interpretować ściśle, jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 j.t. z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Te same reguły odnoszą się do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 Ppsa Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał zasadność złożonej skargi jak i zawartych w niej argumentów. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji jest art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: SamPowU) stanowiący, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 76 ust. 1 SamPowU organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 78 ust. 1 SamPowU Staorsta jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady powiatu. Natomiast art. 79 ust. 1 SamPowU stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle powyższego oczywistym jest, iż Wojewoda posiadał kompetencję do kontroli legalności Uchwały. W toku niniejszego postępowania rzeczą sądu było ustalenie, czy Wojewoda miał przesłanki do skorzystania z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanej Uchwały. W ocenie sądu rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogło się ostać, a zakwestionowanie przez Wojewodę omawianej Uchwały wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 122 ust. 1 Ups. Na wstępie należy wskazać, że Uchwała została wydana na podstawie art. 112 ust. 7 Ups, zgodnie z którym zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Zgodnie zaś z art. 122 ust. 1 tej ustawy osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Należy również wskazać, na art. 2 ust. 1 i 2 Ups, który definiuje pojęcie pomocy społecznej i wskazuje na organy pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. W art. 6 pkt 5 Ups ustawodawca wskazał natomiast, że jednostką organizacyjną pomocy społecznej są: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. W ustawie z dnia [...] kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm., zwanej dalej: ustawa o wolontariacie), w art. 2 pkt 3 wskazuje się, iż wolontariuszem jest osoba fizyczna, która ochotniczo i bez wynagrodzenia wykonuje świadczenia na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 42 ust. 1 oraz w art. 44 ust. 1 tej ustawy wolontariusze mogą wykonywać, na zasadach określonych w niniejszym rozdziale, świadczenia na rzecz: 1) organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 w zakresie ich działalności statutowej, w szczególności w zakresie działalności pożytku publicznego, z wyłączeniem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, 2) organów administracji publicznej, z wyłączeniem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, 3) jednostek organizacyjnych podległych organom administracji publicznej lub nadzorowanych przez te organy, z wyłączeniem prowadzonej przez te jednostki działalności gospodarczej, 4) podmiotów leczniczych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej w zakresie wykonywanej przez nie działalności leczniczej - zwanych "korzystającymi". Świadczenia wolontariuszy są wykonywane w zakresie, w sposób i w czasie określonych w porozumieniu z korzystającym. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 5 Ups 1 organy administracji rządowej i samorządowej mogą również zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o wolontariacie, a do tych zlecania zadań, o których mowa w ust. 1, stosuje się właśnie przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W art. 3 ust. 2 tej ostatniej ustawy definiuje się ponadto pojęcie organizacji pozarządowych wskazując, że są nimi, niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy po pierwsze, że niespornym jest, iż skarżąca wypełniła przesłankę ustawową określoną w art. 122, tj. posiada ona specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej (k. 31 akt sądowych). Po wtóre, w ocenie sądu, rację ma organ nadzoru stwierdzając, że praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 Ups. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 428/09, OwSS 2010/69//69-74) "praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie można być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s. Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wykonując zadania gminy określone przepisami prawa z racji wykonywanej funkcji - ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. Natomiast zadania gminy m.in. z pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia są realizowane przez podmioty (jednostki organizacyjne) do tego powołane. W przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba będąca organem wykonawczym gminy posiada staż pracy we wszystkich obszarach będących w zakresie działania gminy, ustanowionymi przepisami prawa." Z takim stanowiskiem należy się zgodzić i uznać jego skuteczność w stosunku do instytucji zastępcy Wójta [...], którą to funkcję pełniła skarżąca (k. [...] akt sądowych). Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotem analizy Sądu w rzeczonej sprawie nie były kwestie związane z wolontariatem, ale kwestia bezpośredniości wykonywana zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. W tym zakresie sąd w składzie niniejszym podziela poglądy wyrażone w ww. wyroku. Sąd natomiast nie podziela poglądów organu co do wyłączenia okresu pracy skarżącej w ramach wolontariatu z zakresu "stażu pracy w pomocy społecznej", o którym mowa w art. 122 Ups. Jak wynika z akt sprawy (k. [...] akt sądowych) skarżąca w okresie od [...] czerwca 2010 r. do co najmniej [...] kwietnia 2015 r. (data wydania zaświadczenia), na podstawie porozumienia o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych z tego dnia, była wolontariuszem na rzecz [...] Stowarzyszenia Trzeźwości "[...]" w [...]. W ramach wolontariatu pracowała z osobami wykluczonymi społecznie, uzależnionymi od alkoholu oraz ze współuzależnionymi członkami ich rodzin. Jak wskazuje się w doktrynie świadczenie wolontariuszy nie jest świadczeniem pracy lub usług, jednak odpowiada świadczeniu pracy, (por. Staszczyk Piotr, Komentarz do art. 42 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie [w:] Staszczyk Piotr, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, LexisNexis, 2013). Samo wyrażenie praca, pracować, nie może być interpretowane zawsze ściśle tylko i wyłącznie w kontekście Kodeksu pracy, albowiem wyraz ten określa pewien rodzaj wykonywanych czynności. Sam zaś przepis art. 122 Ups nie wskazuje na formę zatrudnienia, ale w ocenie sądu, jego prawidłowa wykładania winna prowadzić do wniosku, że chodzi o realizacje celów pomocy społecznej w formach prawnie uregulowanych. Taką formą w ocenie sądu jest m.in. wolontariat, który jest działalnością uregulowaną ustawowo, podlegający określonym reżimom prawnym co do formy nawilżania tego stosunku prawnego, różniący się od pracy w rozumieniu Kodeksu pracy tym głównie, że nie jest odpłatny. Zdaniem sądu nieuprawnione jest stosowanie do niego pojęcia "stażu pracy", skoro pracą nie jest. Ale jednocześnie nieuprawnione jest, zwłaszcza wziąwszy pod uwagę zestawienie celów pomocy społecznej określonych w Ups, że szlachetną istotą wolontariatu, jaką jest chęć niesienia pomocy osobom potrzebującym wsparcia, bez oczekiwania zysków z tego tytułu, - wykluczanie tego rodzaju działalności spod regulacji art. 122 Ups, poprzez wyjęcie jej z zakresu ustawowego sformułowania "stażu pracy w pomocy społecznej. Takie rozumienie tego przepisu jest sprzeczne z celami ustawy o pomocy społecznej, sama zaś ustawa nie odsyła w tym miejscu do Kodeksu pracy. Fakt, iż wolontariat nie zalicza się do pracy zarobkowej, nie może dyskwalifikować go jako rodzaju działalności w ramach pomocy społecznej, zwłaszcza gdy jest to działalność osoby posiadającej kwalifikacje do działania w ramach pomocy społecznej, działającej w formie dozwolonej przez ustawę o pomocy społecznej, tj. w ramach stowarzyszenia, będącego organizacją pozarządową. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że organ nadzoru nie zbadał zresztą kwestii ewentualnego zlecenia stowarzyszeniu wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej przez organy administracji rządowej i samorządowej stowarzyszeniu (art. 25 Ups).To, iż wolontariusz nie jest pracownikiem pociąga za sobą ważną konsekwencję – okres pracy wolontariackiej nie wlicza się do stażu pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Status wolontariusza nie nadaje żadnych uprawnień pracowniczych, co oznacza, że dobrowolna praca nie ma wpływu na uzyskanie prawa do emerytury czy renty, ani tym bardziej na wysokość tych świadczeń. Tym bardziej więc "pracę" wolontariuszy należy oceniać jako wyjątkowo istotną społecznie, albowiem łączącą się z pewnym rodzajem poświęcenia, pomimo braku wymiernych korzyści finansowych. Deprecjonowanie więc wolontariuszy na polu działalności w opiece społecznej stałoby w sprzeczności z celami pomocy społecznej w ogóle. Pomoc społeczna jest rodzajem działalności z istoty rzeczy głównie generującej potrzebę dotowania przez Państwo. Wolontariat odgrywa więc ważną rolę w realizacji jej celów. W opisanych okolicznościach nie może ostać się wykładania przepisu art. 122 Ups dokonana przez organ nadzoru, która uniemożliwiałaby zaliczenie "pracy" wykonywanej w ramach wolontariatu, odpowiadającej świadczeniu pracy, wykonywanej bezpośrednio w związku z celami pomocy społecznej, do stażu pracy w pomocy społecznej. Wobec powyższego, na podstawie art. 148 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.