IV SA/Po 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego 2. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy O. kwotę 690 zł (sześćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ M. Dybowski /-/ G. Radzicka /-/ I. Kucznerowicz Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w O. – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit "h" ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 122, poz. 1591 ze zm.) i art. 110 ust 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. Zm.) Zdaniem organu nadzoru podjęta uchwała ma status prawa miejscowego, stąd niedopuszczalnym było stwierdzenie uchwały w § 4, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, gdyż warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja w sposób określony w art. 4 ust 1 oraz art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wojewoda uznając, że przedmiotowa uchwała jest prawem miejscowym podniósł, że Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w O. została opublikowana w Dzienniku Województwa Wielkopolskiego, tym samym uchwała zmieniająca Statut winna być opublikowana, gdyż w wyniku jej podjęcia doszło do zmiany prawa miejscowego. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w O. zarzucając aktowi nadzoru naruszenie: 1. art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm); 2. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. nr 68, poz. 449 z 2007 r.); 3. art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi zakwestionowano pogląd Wojewody Wielkopolskiego, iż Statut Ośrodka Pomocy Społecznej w O. jest aktem prawa miejscowego i pierwotne ogłoszenie statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego było zbędne. Stąd nie zachodziła potrzeba promulgacji uchwały zmieniającej ten statut, a kwalifikacji każdego aktu ustrojowo – organizacyjnego do sytemu prawa powszechnie obowiązującego należy dokonywać z uwzględnieniem jego cech materialnych i formalnych. Uznając, że zakwestionowanej uchwale, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo wskazane w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej odrzucenie, kwestionując kompetencje Przewodniczącego Rady do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ewentualnie wnosił o jej oddalenie. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r. odrzucające skargę z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze – na skutek wniesienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej podstawy Sąd poddaje kontroli nie tylko rozstrzygnięcie nadzorcze ale i przepisy uchwały, których organ nadzoru nie zakwestionował. Rozstrzygając w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnosząc się do żądania Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odrzucenia skargi, z tego powodu, że wniósł ją Przewodniczący Rady Miejskiej, należy stwierdzić, że żądanie to nie jest uzasadnione. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2008 r. stanowi, że skargę wniesie Gmina O., a jej wykonanie powierzono Przewodniczącemu Rady Miejskiej, który został umocowany do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Wprawdzie podpisując skargę Przewodniczący Rady Gminy napisał, że wnosi skargę w imieniu Rady Miejskiej w O. jednak ten błąd proceduralny nie stanowi uchybienia, który miałby wpływ na istotę sprawy, a Rada ma prawo określić, kogo upoważniania do wniesienia skargi w imieniu Gminy. Sąd podzielił również argumenty skargi, że statut Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] września 2004 r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. U. z 2004 r. nr 154, poz. 3263) nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego. Oceniając treść statutu należy stwierdzić, że nie ma w nim żadnej normy prawnej nakładającej na obywateli gminy jakiegokolwiek obowiązku lub przyznającej im uprawnienia. Przedmiotowy statut zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania ośrodka pomocy społecznej, strukturą organizacyjną i zawiera uregulowania dotyczące gospodarki finansowej ośrodka. Nie oznacza to jednak, że adresatem unormowań zawartych w statucie są świadczeniobiorcy. Z samego faktu podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. w sprawie uchwalenia Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w O. i opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. U. z 2004 nr 154, poz. 3263) nie można wywodzić, że przedmiotowy Statut ma przymiot prawa miejscowego, gdyż kwalifikacja aktu, jako aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. O tym czy uchwałę organu samorządu terytorialnego należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego decyduje charakter norm prawnych zawartych w uchwale, które kształtują sytuację prawną ich adresatów. W tym kontekście nie można podzielić wywodów rozstrzygnięcia nadzorczego, że fakt opublikowania Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w O. zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...].09.2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nadaje statutów przymiot aktu prawa miejscowego, a każde jego zmiana stanowi zmianę tego prawa i wymaga publikacji w myśl art. 42 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) w związku z art. 13 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm.). Sąd kontrolując zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze jak i kwestionowaną uchwałę – uznał jednak, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O] z dnia [...].11.2007 r. w sprawie zmiany Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w O. narusza prawo, czego nie dostrzegł organ nadzorczy. Przedmiotową uchwałę zmieniono: § 5 regulujący zadania Ośrodka Pomocy Społecznej w O. dodając pkt "g" w brzmieniu "przyznawanie i wypłata dodatków mieszkaniowych"; § 6 regulujący strukturę i organizację Ośrodka dodając pkt "g" w brzmieniu "sekcja dodatków mieszkaniowych"; § 9 który otrzymał brzmienie "Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych". Zadania pomocy społecznej regulują i określają przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728) przy czym art. 17 ust 2 pkt 1-5 wymienia zadania własne gminy, natomiast art. 18 ust 1 pkt 1-8 zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Nie ma wśród tych zadań wymienionego dodatku mieszkaniowego. Nie znaczy to jednak, że podstawy po załatwienia tego rodzaju spraw, nie można byłoby upatrywać w art. 18 ust 2 pkt 6. Z kolei ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm.) kompetencje do przyznawania dodatków w drodze decyzji w art. 7 ust 1 przyznaje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Skoro w ust 1a, art. 7 mowa jest o tym, że organ o którym mowa w ust 1 może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego, to organ wykonawczy zgodnie z brzmieniem przepisu decyduje czy i kogo upoważni do wydawania decyzji o dodatkach mieszkaniowych. Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu. Nawet gdyby teoretycznie założyć, że organ wykonawczy gminy zamierzał przekazać kompetencje w przedmiotowym zakresie Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w O. to ta czynność winna poprzedzać uchwałę o zmianie statutu. W przypadku rozpoznawanej sprawy, Burmistrz O. udzielił upoważnienia Dyrektorowi Ośrodka Pomocy Społecznej w O. zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. (k. 94 akt sądowych), natomiast uchwała nr [...] Rady Miejskiej została podjęta [...] listopada 2007 r. Powyższe naruszenie prawa nie można w ocenie Sądu zaliczyć do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu organu gminy, a ewentualna reakcja organu nadzorczego mogłaby mieścić się w granicach przepisów art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym. O rażącym naruszeniu prawa należało by mówić wówczas, gdyby uchwała Rady wkraczała w wyłączne kompetencje organu wykonawczego, a przepis nie pozwalał temu organowi na ich przekazanie. Należy jednak podkreślić, że na powyższe uchybienie organ nadzoru nie zwrócił uwagi, a jednym powodem wydania rozstrzygnięcia był pogląd, że statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest aktem prawa miejscowego. Tego poglądu Sąd kontrolujący sprawę nie podzielił, a zmiana statutu dokonana Uchwałą [...] Rady Miejskiej w O. z [...] listopada 2007 r., także nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż przekazanie kompetencji do załatwiania spraw w ramach Urzędu Miasta i Gminy nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli Gminy. Z powyższych względów na zasadzie art. 148, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski AT