IV SA/Po 224/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania L. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2013r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej wskazaną decyzją Prezydenta Miasta G. przyznał L.S. pomoc finansową w postaci zasiłku celowego na: 1. koszty leczenia i leki w marcu 2013r. w kwocie 30,00 zł, 2. zakup żywności w marcu w kwocie 70,00 zł, 3. koszty przejazdu na rozprawy sądowe w marcu 2013r. w kwocie 30,00 zł, 4. zakup okularów w kwietniu 2013r. w kwocie 100,00 zł, 5. zakup żywności w kwocie 70,00 zł w kwietniu 2013r., 6. zakup środków higieny osobistej w maju 2013r. w kwocie 20,00 zł, 7. zakup żywności w czerwcu 2013r. w kwocie 100,00 zł. Dalej organ wskazał, iż od tej decyzji odwołanie złożył L. S., domagając się jej uchylenia i przyznania świadczeń w podwyższonej wysokości. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że pomocy społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, powołanej wyżej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Ustawa o pomocy społecznej (art. 2 ) wskazuje jasno na to, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, iż klient nie posiada własnych źródeł dochodu i z tego powodu było możliwe przyznanie zasiłku celowego. Należy jednak zważyć, że zgłaszane potrzeby mogą tylko być zaspokajane w ramach pomocy społecznej z uwzględnieniem wielkości środków, jakimi dysponują organy I instancji. W tej sprawie należy przypomnieć, że wydaną decyzją Prezydenta Miasta P. przyznano pomoc na różne cele, a wielkość pomocy na poszczególne, zgłaszane potrzeby nie odbiega od wielkości udzielanej pomocy na te cele innym podopiecznym. Organ podniósł, że instytucje opieki społecznej nie są powołane do zabezpieczania pełnych kosztów utrzymania klientów, ale do pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Jednocześnie podkreślił, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego czy też zasiłku celowego specjalnego nie ma charakteru obligatoryjnego lecz wyłącznie jest to świadczenie, którego przyznanie należy każdorazowo do uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. S. podnosząc, że w odwołaniu wnosił o przyznanie większych kwot. Dalej skarżący wskazał, iż nie pouczono go o fakcie, że w razie wniesienia odwołania zostanie wstrzymana wypłata świadczeń. Ponadto skarżący wskazał, iż zostały przekroczone terminy do rozpoznania odwołania. Skarżący zwrócił również uwagę, że uzasadnienie decyzji poza przytoczeniem treści przepisów prawa nie zawiera żadnego odniesienia do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto zauważyć należy, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kwoty 542,00 zł miesięcznie, zwanej dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Powołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określają przesłanki, jakie muszą zostać spełnione przez osobę ubiegającą się o tę formę pomocy społecznej. Zatem przed rozpoznaniem wniosku i przeprowadzeniem jakichkolwiek czynności organ w pierwszej kolejności obowiązany jest do jednoznacznego ustalenia, kto jest wnioskodawcą oraz czy wniosek spełnia wymagania formalne. W tym miejscu wskazać należy, iż z konstrukcji przepisów regulujących materie zasiłku celowego wynika, że decyzja w sprawie tego zasiłku zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "Kpa") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Pamiętać również należy, iż stosownie do art. 3 ust 1 ustawy celem pomocy społecznej jest wsparcie osób w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ przyznając pomoc prawidłowo uznał, że skarżący spełnia przesłanki formalne przyznania mu wnioskowanej pomocy. Z drugiej zaś strony organ w żadnym stopniu w uzasadnieniu nie wykazał, że dlaczego zasiłek celowy przyznał w takiej, a nie innej wysokości. Uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do przedstawienia okoliczności faktycznych sprawy i wskazania podstawy prawnej przyznania zasiłku tj. art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Podobnie uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje dlaczego pomoc przyznano w takiej, a nie innej wysokości. Uzasadnienie organu poza przytoczeniem okoliczności faktycznych jak i przepisów prawa zawiera stwierdzenie, iż instytucje opieki społecznej nie są powołane do zabezpieczania pełnych kosztów utrzymania klientów, ale do pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego czy też zasiłku celowego specjalnego nie ma charakteru obligatoryjnego lecz wyłącznie jest to świadczenie, którego przyznanie należy każdorazowo do uznania administracyjnego. Zgodzić należy się z powyższym stanowiskiem organu, to jednakże nie można zapomnieć, że uzasadnienie decyzji nie może mieć charakteru szablonowego bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Organ uzasadniając decyzje powinien wskazać choćby jakie są potrzeby wnioskodawcy, jaką pomoc już uzyskał jak również informację o posiadanych przez organ środkach. Takie informacje pozwoliły Sądowi na ocenę czy nie doszło do przekroczenia zasady swobodnego uznania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż we wniosku ani w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący nie wskazywał konkretnych kwot jakich się domaga, to jednakże należy zauważyć, że w aktach znajdują się faktury za leki jak również wycena okularów. Natomiast organ przyznał pomoc w niższej wysokości niż wynika to z wyżej wskazanych dokumentów bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Podkreślić należy, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W niniejszej zaś sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, iż instytucje opieki społecznej nie są jednak powołane do zabezpieczania pełnych kosztów utrzymania klientów, ale do pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy związanych z sytuacją materialną i życiową skarżącego, jak również możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej. Ustalenia powyższe winny znaleźć odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 Kpa.