IV SA/Po 228/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/B.Popowska Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r.) Wójt Gminy J. (dalej Wójt) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz.U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) i art. 16 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ([j.t.] Dz.U. 139/06/992 ze zm.- dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych) i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881 ze zm.- dalej rozporządzenie z 2005 r.) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 130/06/903) i Zarządzeń nr I/86/2004 i nr 231/2006 Wójta Gminy J. z dnia 17 maja 2004 r. i 10 kwietnia 2006 r. w sprawie udzielenia pracownikom Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. upoważnienia do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych, po rozpatrzeniu wniosku nr [...], złożonego dnia 14 marca 2008 r. przez M. B., odmówił M. B. świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która powstała po ukończeniu 21 roku życia, wnioskowanego na M. B., urodzonego 28 lutego 1948 r. Uzasadniając powyższą decyzję organ stwierdził, że M. B. nie spełnia przesłanki, określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania w/w świadczenia. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bowiem osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. M. B. posiadał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale niepełnosprawność powstała w grudniu 2006 r., a więc po ukończeniu przezeń 21 roku życia (k. 7 akt administracyjnych). W odwołaniu M. B. wniósł o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazał, że uprzednio przez rok otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny; do odwołania dołączył w szczególności odpis orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr akt [...], wskazujący na Jego całkowitą niezdolność do pracy do lutego 2010 roku (k. 8 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. SKO wskazało, że art. 16 ust. 2 uśr stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje "osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" a ust. 3 stanowi, że "zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia". Odwołujący się przedłożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] lutego 2008 r. (dalej orzeczenie Powiatowego Zespołu z dnia [...] lutego 2008 r.), w którym zaliczono Zainteresowanego do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a z dokumentów wynika, że ta niepełnosprawność powstała w roku 2006, czyli po ukończeniu 21 roku życia przez Wnioskodawcę, stąd nie ma możliwości przyznania Mu zasiłku pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji podjął swą decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami, a SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania Strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. powtórzył i rozwinął zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniósł, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] (dalej orzeczenie lekarza orzecznika ZUS), które zostało załączone do skargi, jest on całkowicie niezdolny do pracy do lutego 2010 roku (k. 2 akt). W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie (k. 5-6) Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem tj. obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawnej z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy zaś w szczególności do czynienia wtedy, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej normy prawa materialnego i normy prawa procesowego mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji w zakresie dotyczącym wieku i sytuacji zdrowotnej M. B. Nadto Sąd ustalił, że: urodzony dnia [...] lutego 1948 r. M. B. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, na czas do 1 marca 2008 r., z uwagi na symbol przyczyny niepełnosprawności 11-I (inne, w tym schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego); Powiatowy Zespół wskazał w szczególności: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 2 akt administracyjnych). Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] lekarz orzecznik ZUS ustalił, że M. B. jest trwale niezdolny do pracy, w tym całkowicie niezdolny do pracy do lutego 2010 r., przy czym określił dzień 6 grudnia 2006 r. jako datę powstania całkowitej niezdolności do pracy (k. 5 akt administracyjnych). W orzeczeniu z dnia [...] lutego 2007 r. lekarz orzecznik uwzględnił częściową trwałą niezdolność do pracy (którą orzeczono dnia [...] lutego 2003 r. na trwałe) i z powodu zgłoszenia przez ubezpieczonego pogorszenia stanu zdrowia orzeczono całkowitą, okresową niezdolność do pracy od 6 grudnia 2006 r. do lutego 2010 r. (informacja ZUS z dnia 26 listopada 2008 r.- k. 24 akt sądowych). Sąd dał wiarę temu dokumentowi i tym odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio - art. 244, 245, 252 i 253 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego /Dz. U. 43/64/296 ze zm. - dalej: kpc/; T. Ereciński [w:] Komentarz do kpc, Warszawa 2006 r., t. 1, s. 562, uw. 32 i 33; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2006 r., III CK 369/05, OSNC 11/06/187). Dopiero zestawienie treści wskazanych dokumentów i odpisów dokumentów prowadziło do prawidłowego ustalenia stopnia niepełnosprawności Skarżącego. 3. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego i do wadliwego zastosowania prawa materialnego. W wyniku tych błędów organy administracji publicznej niesłusznie odmówiły przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W skarżonej decyzji SKO, a wcześniej organ I instancji, oparł się jedynie na językowej wykładni art. 16 ust. 3 uśr, który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Wójt błędnie- w ogóle nie rozważał przesłanek z art. 16 ust. 2 pkt 2 uśr. SKO- mimo powołania art. 16 ust. 2 uśr i przytoczenia jedynie punktu 2 tego przepisu- ograniczył wykładnię tego przepisu do wykładni językowej, co w niniejszej sprawie nie było metodą wystarczającą. 4. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 47; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). W szczególności od 1990 r. dominuje w dorobku Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada interpretatio cessat in claris, zgodnie z którą interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat (odstępując od przestarzałego poglądu, że zasad clara non sunt interpretanda ogranicza wykładnię jedynie do bezpośredniego rozumienia przepisu (M. Zieliński- op. cit. s. 55-56; E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 r. s. 52-53). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć (jak w rozpatrywanej sprawie) także z różnych aktów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). 5. Zakres kognicji organów administracji publicznej określa norma prawa materialnego. Organy obu instancji pominęły przy dekodowaniu normy prawnej art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz.U. 14/08/92- dalej urzis). W art. 3 urzis ustalono trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki. Orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Art. 5 pkt 1 tejże ustawy wskazuje dodatkowo, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji dokonując ustaleń stanu faktycznego, uwzględniły tylko jeden z odpisów dokumentów, załączonych przez Skarżącego do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego - orzeczenie Powiatowego Zespołu z dnia [...] lutego 2008 r., w którym ustalono umiarkowany stopień niepełnosprawności M. B. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Organ administracji publicznej podejmując niekorzystną dla strony decyzję uznaniową, ma - wynikający z art. 7 kpa - szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. ( C. Marzysz- PPP 6/08/80- glosa do wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2007 r.- VI SA/Wa 1667/07). W przedmiotowej sprawie doszło do błędnego działania organów administracji, które doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania. W postępowaniu administracyjnym zarówno organ I instancji jak i SKO, były w posiadaniu odpisu istotnego dla rozpoznania istoty sprawy dokumentu, przedłożonego przez Wnioskodawcę. Winny wobec tego rozstrzygnąć nie tylko to, czy osoba wnioskująca ma ustalony stopień niepełnosprawności, zgodnie z art. 3 urzisp, ale i to, czy zgodnie z art. 5 tej ustawy, nie występuje całkowita niezdolność do pracy, która traktowana jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 30.5.2006 r.- III SA/Wa 329/06- LEX nr 258419). Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (wyrok WSA w Warszawie z 8.8.2006 r.- IV SA/Wa 774/06- LEX nr 281933). Organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie winno polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów oraz na uwzględnieniu wzajemnych między nimi powiązań, bowiem tylko takie postępowanie organu może doprowadzić do uzyskania jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawnych. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok NSA z 4.7.2001 r.- I SA 1768/99). Organ administracji naruszył także art. 107 § 1 i 3 kpa, bowiem w swej decyzji nie zawarł koniecznych elementów uzasadnienia, w szczególności w ten sposób, że wskazując dowody, na których się oparł, nie wskazał przyczyn, z powodu których innym dowodom, a w tym przede wszystkim, odpisowi orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 13.02.2007 r., odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia decyzji obu instancji są wadliwe z uwagi na swoją niepełność, wobec braku powiązania z materiałem dowodowym sprawy, a to w efekcie zaskutkowało wadliwością podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji całej decyzji. Braki w uzasadnieniu uwidaczniają bowiem błędy w procesie subsumcji – oparcia jej na niepełnej podstawie prawnej, co w efekcie spowodowało błędne rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ I instancji, a następnie SKO, dokonując oceny materiału dowodowego bezpodstawnie pominęły przedłożony odpis orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 lutego 2007 r., w którym Skarżący został uznany równocześnie za częściowo, jak i całkowicie niezdolnego do pracy. Uznanie za całkowicie niezdolnego do pracy wiązało się z pogorszeniem stanu zdrowia (k. 20, 24) – obecnie sześćdziesięcioletniego, leczonego onkologicznie M. B. Pominięcie odpisu tego dokumentu, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). 6. Zagadnienie niepełnosprawności normuje kilka ustaw, które należy brać pod uwagę w procesie subsumcji. Zaliczenie ubezpieczonego do tzw. umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy (wyrok SN z 3.4.2003 r.- II UK 2006/02- wkładka do Mo. Pr. Pracy 3/04/13-14, akceptowany przez K. Antonówa i M. Bartnickiego "Ustawa o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Komentarz" Zakamycze 2004 s. 92 uw. 3). W niniejszej sprawie Skarżący spełnia przesłanki prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 uśr. W wyroku z dnia 1 marca 2006 r.- IV SA/Po 804/05- ONSAiWSA 3/07/76 WSA w Poznaniu, opowiedział się za możliwością zastąpienia jednego dokumentu drugim, nie wymienionym wprost w ustawie o świadczeniach rodzinnych i rozporządzeniu doń wykonawczym. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienie podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa). Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski / -/ B. Popowska AT