IV SA/Po 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] października 2010 r w przedmiocie odsetek od wypłaconego uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej ta utrzymała w mocy decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części, w której nieorzeczono o odsetkach ustawowych za zwłokę w wypłacie należności związanej ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej; II. uchyla decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. w części, w której nieorzeczono o odsetkach ustawowych za zwłokę w wypłacie należności związanej ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), art. 84 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.; dalej: "ustawa o służbie wojskowej z 1970 r.", w skrócie: "u.s.w.1970"), art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.; dalej: "ustawa o uposażeniu żołnierzy", w skrócie: "u.u.ż.") w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.; dalej: "ustawa o służbie wojskowej z 2003 r.", w skrócie: "u.s.w.2003") przyznał M. W. prawo do należności związanej ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w wysokości [...] zł przysługującej co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że ma na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 987/09), wydany po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 kwietnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Po 453/08) i uchylający zaskarżony wyrok. Organ napisał, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd, iż należy rozdzielić postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby wojskowej od postępowania w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego należnego zwolnionemu żołnierzowi, które w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało dopiero wnioskiem skarżącego złożonym w dniu [...] października 2006 r. Przez wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 01 lipca 2004 r., "sprawy", o jakich mowa w art. 169 u.s.w.2003 – jeśli chodzi o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej – należy rozumieć wszelkie kwestie z tym związane, a więc także sprawy ustalenia wysokości oraz wypłaty należności pieniężnych przysługujących w związku ze zwolnieniem. Wynikiem zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej jest bowiem obowiązek organu wykonującego decyzję o zwolnieniu obliczenia wysokości i wypłaty należności z tytułu tego zwolnienia, w tym świadczenia, o którym mowa w art. 18 u.u.ż., a obecnie w art. 95 pkt 1 u.s.w.2003. Kwestia obliczenia i wypłaty należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest integralnie związana z samym zwolnieniem żołnierza ze służby, a tym samym nie może stanowić samodzielnej sprawy procedowanej w oderwaniu od sprawy tego zwolnienia. Okoliczność, iż sprawa zwolnienia M. W. z zawodowej służby wojskowej została wszczęta przed dniem 01 lipca 2004 r. – na co wskazuje m.in. fakt wydania w dniu [...] czerwca 2004 r. orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej [...] stwierdzającego niezdolność żołnierza do dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej (co niewątpliwie musiało być poprzedzone czynnością skierowania żołnierza na badanie) – przesądza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku, iż kwestia należności z tytułu zwolnienia M. W. z zawodowej służby wojskowej powinna być rozpatrywana według przepisów dotychczasowych, tj. według uregulowań art. 18 ustawy o uposażeniu żołnierzy. W nawiązaniu do powołanego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji skonstatował, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.u.ż., żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługuje m.in. co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ocenie organu, przepis ten nie uzależniał nabycia prawa do wyżej wskazanego świadczenia od okresu pełnienia zawodowej służby wojskowej - tak jak to czyni obecnie obowiązujący art. 96 ust. 1 u.s.w.2003 - wobec czego organ orzekł, jak w sentencji decyzji. Od opisanej decyzji odwołanie złożył M. W. wskazując, że zakwestionowana decyzja nie reguluje kwestii należnych odsetek za zwłokę, a jedynie wartość roszczenia głównego. Odwołujący się stwierdził, że w uzasadnieniu zapadłego w jego sprawie wyroku (sygn. akt I OSK 987/09) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w jego przypadku do sprawy wypłaty należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej należy stosować przepisy dotychczasowe, w tym dotyczące świadczenia, o którym mowa w art. 18 u.u.ż., oraz że świadczenie to było należne skarżącemu już w dniu zwolnienia ze służby. Skoro tak, to w ocenie skarżącego w sprawie powinien znaleźć zastosowanie również przepis art. 9 ust. 3a u.u.ż., który stanowi jednoznacznie, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi przysługują odsetki ustawowe. Przepis ten nakłada obowiązek doliczenia odsetek ustawowych za zwłokę powstałą tak w procesie samego uznawania prawa do należności głównej, jak i jego realizacji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uzupełnienie zaskarżonej decyzji o rozstrzygnięcie o odsetkach. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 132 k.p.a., gdyż – jak podkreślił w piśmie przewodnim przesłanym wraz z odwołaniem do organu II instancji (k. 23 akt adm.) – art. 9 ust. 3a u.u.ż. przesądza o prawie strony oraz jednoczesnym obowiązku organu wypłacającego należne świadczenie do naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę, a więc brak podstaw do orzekania w decyzji administracyjnej o odsetkach ustawowych należnych na podstawie powołanego wyżej przepisu. Taki obowiązek wprowadził dopiero art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej z 2003 r., który to przepis nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wskazał, że zakwestionowana decyzja zawiera wszystkie prawem wymagane elementy, oraz szczegółowe wyliczenie należnego świadczenia pieniężnego w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Obowiązek orzekania w drodze decyzji administracyjnej o należnych stronie odsetkach ustawowych wprowadził dopiero przepis art. 75 ust. 3 u.s.w.2003 nie mający zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Od opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. W. domagając się uznania, że dowódca jednostki jest właściwy również w zakresie orzekania o należnych odsetkach za zwłokę. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu oraz napisał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III CZP 106/07) – wydaną w kontekście odsetek należnych na podstawie art. 9 ust. 3a u.u.ż. – właściwym do rozstrzygania w kwestii roszczeń akcesoryjnych jest organ właściwy do rozstrzygania należności świadczenia głównego. Brak odpowiednika obowiązującego aktualnie art. 75 ust. 3 u.s.w.2003 w dawniejszej ustawie pragmatycznej w żaden sposób nie przekreśla obowiązywania tej zasady pod rządami poprzedniej ustawy, nie dając żadnych podstaw do wyłączenia swojej właściwości przez dowódcę jednostki w sprawie naliczenia odsetek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrywana sprawa dotyczy odsetek od należności pieniężnych przysługujących skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Naczelny Sąd Administracyjny w dotyczącym skarżącego wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 987/09) dokonując wykładni art. 169 u.s.w.2003 przesądził, że kwestia obliczenia i wypłaty skarżącemu ww. należności pieniężnych powinna być rozpatrywana na podstawie uregulowań ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (obecny tytuł: "o uposażeniu żołnierzy niezawodowych"). Ponieważ odsetki są rekompensatą za opóźnienie w zapłacie sumy pieniężnej i mają charakter uboczny (akcesoryjny) wobec należności głównej – czyli tej należności, co do właściwego reżimu prawnego której ocenę prawną wyraził już NSA - to należy przyjąć, że ta ocena rozciąga się również na problem odsetek od ww. należności. W konsekwencji organy obu instancji postąpiły trafnie rozpoznając niniejszą sprawę na gruncie "starej" ustawy o uposażeniu żołnierzy. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a zwłaszcza z treści pisma przewodniego organu I instancji przekazanego przy odwołaniu organowi II instancji (k. 23 akt adm.), przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie nie jest to, czy skarżącemu należą się odsetki, a tylko - czy należy o nich orzec w decyzji przyznającej świadczenie, czy też wypłata następuje wprost na podstawie przepisu ustawy. Za tym ostatnim stanowiskiem wyraźnie opowiedział się organ I instancji, który w ww. piśmie przewodnim wyjaśnił, że "nie orzekł w zaskarżonej decyzji o odsetkach za zwłokę w wypłacie przyznanej należności, ponieważ art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 roku o uposażeniu żołnierzy (...) przesądza o prawie strony oraz jednoczesnym obowiązku organu wypłacającego należne świadczenie do naliczenia i wypłaty ustawowych odsetek za zwłokę, a więc przepisy tej ustawy nie nakładają na organ obowiązku orzekania w decyzji administracyjnej o odsetkach ustawowych należnych na podstawie powołanego wyżej przepisu." Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że o odsetkach należnych skarżącemu należy rozstrzygać na podstawie przepisów art. 9 u.u.ż. Za nietrafny uznaje jednak pogląd o braku podstaw do orzekania w sprawie odsetek decyzją administracyjną. Mając świadomość istniejących wcześniej w tej materii istotnych rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. (III CZP 106/07; OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 134), iż roszczenia żołnierzy zawodowych o wypłatę odsetek ustawowych należnych na podstawie art. 9 ust. 3a u.u.ż. podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. W uchwale tej trafnie i przekonująco wykazano, że odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia żołnierzy zawodowych są świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym, a więc sprawa o zapłatę takich odsetek stanowi sprawę cywilną w znaczeniu materialnym, jednakże z mocy przepisów szczególnych ustawodawca wskazał jako właściwą dla tych spraw drogę postępowania administracyjnego - co wynika z art. 9 ust. 4 w związku z ust. 1 i ust. 3a u.u.ż. W art. 9 ust. 4 u.u.ż. znalazła się regulacja wyraźnie wskazująca na drogę postępowania administracyjnego jako właściwą dla roszczeń z tytułu uposażenia i innych należności pieniężnych. Wprawdzie zawarte tam określenie spraw, których dotyczy art. 9 ust. 4 u.u.ż., nie nawiązuje wprost do treści ust. 3a, lecz tylko do ust. 1, niemniej nie może budzić wątpliwości, że odsetki od uposażenia i innych należności pieniężnych także są "należnością pieniężną", o jakiej mowa w ust. 1. Mają one charakter akcesoryjny w stosunku do wierzytelności, których nieterminowa zapłata pociąga za sobą ich powstanie i także ulegają przedawnieniu w terminie przewidzianym w ust. 1. Również zatem do odsetek stosuje się administracyjny tryb ich dochodzenia, o którym mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.u.ż. W konsekwencji, jako dochodzona w trybie administracyjnym, sprawa o odsetki powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z przepisu tego wypływa domniemanie, że gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia, to sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Taka forma wynika też z art. 9 ust. 4 u.u.ż., w którym mowa jest wprost o wydanych "decyzjach", a który to przepis, jak to wyżej wskazano, obejmuje również należności odsetkowe, o których mowa w art. 9 ust. 3a u.u.ż. Należy przy tym zauważyć, iż ustalenie czy, i ewentualnie w jakiej wysokości, należą się stronie odsetki za zwłokę, może być w konkretnym przypadku sprawą nie mniej skomplikowaną i sporną pomiędzy stroną a organem, niż w sytuacji ustalania wysokości należności głównej. Organ rozstrzygając sprawę odsetek musi bowiem rozstrzygnąć nie tylko to, czy doszło do zwłoki w wypłacie należności głównej, ale także ustalić datę wymagalności tej należności oraz zbadać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia o odsetki lub przerwania jego biegu. Zatem także porównywalny z ustalaniem należności głównej stopień skomplikowania sprawy należności odsetkowych przemawia za rozstrzyganiem obu tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej – co zapewni stronie jednakowy standard ochrony prawnoprocesowej. W powyższym kontekście nietrafny jest argument podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż obowiązek orzekania w decyzji administracyjnej o należnych stronie odsetkach ustawowych wprowadził dopiero art. 75 ust. 3 u.s.w.2003. Organ odwoławczy nawiązał tu najpewniej do zdania drugiego powołanego przepisu, w myśl którego: "O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności." Wypada w tym miejscu zaważyć, że cytowane zdanie nie znalazło się w pierwotnej wersji art. 75 ust. 3 u.s.w.2003, lecz zostało do tego przepisu dodane dopiero z dniem 01 stycznia 2010 r., na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669 ze zm.). W uzasadnieniu do projektu rządowego tej ustawy (druk sejmowy VI kadencji nr 1372), wskazano, że: "Zmiana treści art. 75 ust. 3 ustawy uwzględnia potrzebę ustalania trybu dochodzenia przez żołnierza odsetek od nieterminowo wypłaconych należności pieniężnych (aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że jest to sprawa cywilna, natomiast Sądu Najwyższego – że jest to sprawa administracyjna). W projekcie zaproponowano przyjęcie trybu administracyjnego, bowiem wszystkie sprawy z zakresu uposażeń są sprawami administracyjnymi." Z powyższego jednoznacznie wynika, iż wprowadzenie ww. nowelizacji było podyktowane koniecznością usunięcia występujących w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjnych, poprzez określenie expressis verbis trybu dochodzenia należności odsetkowych. Zatem omawiana nowelizacja art. 75 ust. 3 u.s.w.2003 w istocie nie zmierzała do zmiany stanu prawnego, lecz tylko do jego ujednoznacznienia (usunięcia istniejących wątpliwości interpretacyjnych), poprzez wyraźne przesądzenie, która z dwóch przyjmowanych wcześniej w praktyce orzeczniczej dróg dochodzenia roszczeń odsetkowych jest zgodna z zamysłem ustawodawcy. I tylko w takich kategoriach – klaryfikacji stanu prawnego, a nie jego zmiany – należy oceniać aktualną treść art. 75 ust. 3 u.s.w.2003. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, powołany przepis stanowi więc jedynie wyraz kontynuacji rozwiązania proceduralnego, które dało się wyinterpretować, jako obowiązujące, nie tylko przed ww. nowelizacją art. 75 ust. 3 u.s.w.2003, ale także już na gruncie art. 9 ust. 4 w zw. z ust. 1 i ust. 3a u.u.ż. Nie pozbawione znaczenia przy rozstrzyganiu mniejszej sprawy są także względy natury celowościowej. Te zaś wskazują, jak trafnie skonstatował Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku, że rozwiązanie prawne lokujące całość spraw wynikających ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego w postępowaniu administracyjnym – a w związku z tym, co należy dodać, nakazujące ich rozstrzyganie zasadniczo w drodze decyzji - spełnia wymagania racjonalności i kompleksowości, sprzyjając szybszemu i jednolitemu załatwianiu problemów, w szczególności zaś nie powoduje sztucznego rozszczepienia drogi dochodzenia roszczeń o uposażenie lub inne należności pieniężne i o świadczenia akcesoryjne wobec tych roszczeń. Taki pogląd zyskał aprobatę w doktrynie (zob. A. Musiała, Właściwość sądu w sprawie roszczeń funkcjonariuszy służb mundurowych w zakresie odsetek od bezzasadnie niewypłaconego im uposażenia – glosa – II PK 55/08, "Monitor Prawa Pracy" nr 1/2009), a Sąd w składzie niniejszym również w pełni go podziela. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji rozstrzygnie, czy skarżącemu należą się - a jeśli tak, to za jaki okres - odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie przyznanej zaskarżoną decyzją należności głównej (tj. "należności związanej ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w wysokości 2.313,22 zł przysługującej co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby"). Rozstrzygnięcie o odsetkach powinno nastąpić w odrębnej decyzji, dotyczącej tylko tej kwestii - a to z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie doszło już do uprawomocnienia się decyzji organu I instancji w części dotyczącej ww. należności głównej, jako że skarga z dnia[...] grudnia 2010 r. nie dotyczyła całości rozstrzygnięcia organów administracji, a jedynie tej jego części, w której nieorzeczono o odsetkach za zwłokę (czyli, jak to ujął skarżący: "w zakresie, w którym odrzuca wniosek o wypłatę odsetek"). Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.