IV SA/Po 236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Zo.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp.Zo.o. w P. kwotę 1750 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 85 ust. 1, 4, 8, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1, ust 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm. - dalej ustawa) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) wymierzono firmie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P., administracyjną karę pieniężną w wysokości 87.364,29 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 drzew lip o obwodach 78cm i 83 cm, znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. K. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 02.07.2007 r. wpłynęło do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. podanie spółki "[...]" dotyczące wydania zezwolenia na usunięcie dwóch drzew- lip rosnących na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. K., znajdującej się w wieczystym użytkowaniu tej spółki. W ramach prowadzonego postępowania w dniu 31.08.2007 r. przeprowadzono wizję lokalną i stwierdzono, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte. Przedstawiciel "[...]" oświadczył, iż lipy zostały wycięte w pierwszej połowie lipca 2007 r. W dniu 03.09.2007 r. po złożeniu przez pełnomocnika "[...]" wyjaśnień co do okoliczności sprawy, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew. Wycinki drzew dokonano w połowie lipca z uwagi na pilne terminy, wynikające z umowy o wykonanie robót drogowych. W uzasadnieniu decyzji Organ stwierdził, że teren, na którym rosły drzewa znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki "[...]", wobec czego na tym podmiocie ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew. Adresat decyzji posiadał wiedzę o konieczności uzyskania zezwolenia. W ocenie organu, wobec wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, należało wymierzyć karę pieniężną. Od powyższego rozstrzygnięcia spółka "[...]" wniosła odwołanie. Zwróciła się w nim z prośbą o anulowanie lub zmniejszenie nałożonej kary, zobowiązując się jednocześnie do obsadzenia nowymi drzewami miejsc wskazanych przez Wydział Ochrony Środowiska. Odwołująca podniosła, iż ze względu na podpisane już wcześniej umowy, zmuszona była do przystąpienia do prac budowlanych, a co za tym idzie do usunięcia drzew. Podkreślono jednak, iż przed usunięciem drzew skarżąca wykonała dokumentację fotograficzną oraz pomiary drzew, które to dane przekazano do Wydziału Ochrony Środowiska. Dowodzi to faktu, iż zamiarem Skarżącej nie było ukrycie faktu wycięcia drzew, a jedynie dotrzymanie terminów wynikających z podpisanych umów na wynajem i wykonawstwo prac. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zbadaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO nie zakwestionowało rozstrzygnięcia merytorycznego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za bezsporny fakt, iż drzewa usunięto. Skarżąca nie kwestionowała też sposobu wyliczenia nałożonej kary. Organ uchylił decyzję jedynie z uwagi na poważny, w ocenie SKO, błąd proceduralny. Wnioskiem Skarżącej z dnia 2.07.2007 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie przedmiotowych drzew. Do tej pory Prezydent Miasta, jako organ prowadzący postępowanie, nie wydał orzeczenia kończącego to postępowanie. Zdaniem SKO, bez ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania nie można wydać decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, gdyż warunkiem koniecznym do wydania takiej decyzji jest wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia; "w tym przypadku nie ma ostatecznego rozstrzygnięcia czy Skarżąca nie miała takiego zezwolenia." Spółka "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając decyzję II instancji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 35 § 2 kpa i 36 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię. Zdaniem Skarżącej, od momentu złożenia przez Nią wniosku tj. w dniu 2 lipca 2007 r., a przeprowadzoną przez organ wizją lokalną minęły 2 miesiące, zatem organ I instancji przewlekle prowadził postępowanie. W związku z tym organ II instancji winien był umorzyć postępowanie z racji jego oczywistej bezprzedmiotowości. Nadto, zdaniem Skarżącej, została naruszona zasada dwuinstancyjności, gdyż organ II instancji "co najmniej zasugerował organowi I instancji rozstrzygnięcie sprawy". W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, jest natomiast zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącej. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organów obydwu instancji, iż na zlecenie Skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości w lipcu 2007 r. usunięto dwie lipy bez zezwolenia. Do tego rodzaju działania przyznała się sama strona skarżąca, wskazując że wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia i przed podjęciem decyzji usunięto drzewa. Wyjaśnienia Skarżącej dotyczące usunięcia drzew, mające "usprawiedliwić" ten czyn, nie znalazły zrozumienia Organów (kwestią zarzutów Skarżącej co do przewlekłości postępowania, Sąd zajmie się odrębnie). Kolegium słusznie podkreśliło, że stosownie do art. 83 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Natomiast w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Warto dodać – co podkreśla się w orzecznictwie – iż w aktualnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, tak jak i w poprzednio obowiązującej, przyjęto zasadę, wedle której decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, tzn. uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu wyprowadzania wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne (wyrok WSA z 02.02.2006 II SA/Sz 693/05). W świetle powyższych regulacji i ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, problem prawny sprowadza się do interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za usuwanie drzew lub krzewów "bez wymaganego zezwolenia." W tej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że brak decyzji organu I instancji w sprawie wydania zezwolenia uniemożliwił nałożenie kary. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy – zdaniem Sądu - jest jasny i jednoznaczny; nie uzależnia nałożenia kary od wydanej w sprawie zezwolenia decyzji, tylko stanowi o wymogu posiadania "zezwolenia." Wobec tego, wystarczającą przesłanką nałożenia kary jest brak zezwolenia (tu: w sensie materialnoprawnym, czyli zgody właściwego organu), a nie niewydajnie decyzji (w znaczeniu formalnym) w sprawie zezwolenia. Nieprawidłowa interpretacja art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy, przyjęta przez Organ II instancji, wskazuje na łączenie przez SKO obu postępowań prowadzonych wobec Skarżących: postępowania o wydanie zezwolenia i postępowania w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia. To pierwsze wszczęte zostało na wniosek, to drugie z urzędu; każde z nich ma inny przedmiot. To pierwsze nie zostało zakończone wydaniem decyzji przed zakończeniem postępowania drugiego, co potwierdza, iż usunięto drzewa bez zezwolenia. Inną kwestią jest konieczność zakończenia postępowania z wniosku o wydanie zezwolenia, na co słusznie SKO wskazało Skarżącej. Błędem SKO było natomiast uznanie, iż nałożenie kary uzależnione jest od wydania decyzji w sprawie zezwolenia. Przecież zdarzają się sytuacje, kiedy zobowiązani na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w ogóle nie występują o wydanie zezwolenia, a więc w sprawie nie zapada decyzja, a właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia i wydać rozstrzygnięcie. Wobec poglądu zaprezentowanego wyżej, uchylenie przez SKO decyzji I instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania było niezasadne, bowiem postępowanie jak i decyzja Organu I instancji były prawidłowe. Tak, więc zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 kpa było błędem, jednak nie z tych powodów, na które wskazuje Skarżący; przyczyną była nieprawidłowa interpretacja art. 88 ust 1 pkt 2 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Również pozostałe zarzuty skargi należy uznać za nieistotne w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niesłuszny jest zarzut Skarżącej co do przewlekłości postępowania. Sąd zauważa, iż wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew złożono 2.07.2007 r., a już po niespełna 2 tygodniach drzewa wycięto, nie czekając na wydanie w tym przedmiocie decyzji. Terminy ustanowione w art. 35 § 2 mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. Dodatkowo należy wskazać na środek, przewidziany w art. 37 § Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, bez wątpienia ma charakter represyjny, nakazuje bowiem w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wycięcie drzew nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia. Nie mają w tej sytuacji znaczenia dla sprawy zobowiązania Skarżącej wobec wykonawców robót i terminowość ich wykonania. Zdaniem Sądu, Skarżąca - wiedząc o braku zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew i nie mając pewności jego uzyskania, zgodziła się na skutki swoich działań niezgodnych z prawem. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, SKO uwzględni uwagi i wytyczne wskazane w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany był uchylić decyzję II instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski mb