IV SA/Po 236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Cz. oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prokurator Okręgowy w O. W. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 3 §2 pkt 5, art. 50 §1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Cz. (dalej uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r.). Uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) polegające na: - naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi, - uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie ustawy. W oparciu o przedstawione zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy Cz. (dalej Rada Gminy) ustaliła wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć w wymiarze 5 godzin dziennie. Natomiast pozostałe świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne. W §2 ust. 2 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy ustaliła odpłatność za świadczenia szczegółowo opisane w §2, w wysokości 0,145% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. Wyliczenie zaokrągla się matematycznie do jednego miejsca po przecinku. Zmiana wysokości stawki następuje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu rozpoczęcia obowiązywania nowego minimalnego wynagrodzenia, a jeżeli to wynagrodzenie obowiązuje od pierwszego dnia – nowa stawka obowiązuje od tego dnia. Zgodnie z §3 ust. 4 uchwały z [...] czerwca 2011 r., miesięczna wysokość opłaty ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Nadto w §2 ust. 5 uchwały z [...] czerwca 2011 r. zawarto przepis regulujący sposób ustalania odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego nakładający na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia określonych opłat, mających charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. W ocenie Prokuratora, w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 uso, konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w ich kształtowaniu, ponieważ zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Ustanowiona w uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. opłata odnosi się do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie została w jakikolwiek sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Ustalana jest ona w sposób sztywny i obliczana na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego pobytu. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej stały charakter, niezależny od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Za niedopuszczalne w świetle uso należało uznać również zaokrąglanie opłaty do "jednego miejsca po przecinku", tj. do pełnych dziesiątek groszy. Taki zabieg powoduje kolejne zawyżenie wysokości opłat i pozostaje w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Tak samo §2 ust. 5 uchwały z [...] czerwca 2011 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy uso wyraźnie określają kompetencję organów samorządu wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 uso. Z kolei art. 67a ust. 3 uso rozstrzyga jednoznacznie sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach. Kwestionowany przepis powtarza jedynie materię ustawową, co stanowi zabieg niedopuszczalny, ponieważ może rodzić obawę całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Również §2 ust. 6 uchwały z [...] czerwca 2011 r. zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka wykracza poza upoważnienie ustawowe i nie może być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy. W ocenie Prokuratora, wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie. W związku z tym uzasadnione było zaskarżenie uchwały w całości (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy Cz. (dalej Wójt) wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W opinii Wójta, w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 14 ust. 5 uso. Przepis ten ma charakter kompetencyjny upoważniający radę gminy do wprowadzenia uchwały określającej zasady ponoszenia kosztów za świadczenia przekraczające podstawę programową przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych na terenie gminy. Wydanie takiej uchwały nie może stanowić naruszenia art. 14 ust. 5 uso, ponieważ przepis ten obowiązek taki na radę gminy nakłada (k. 11-12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20.06.1995 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Cz. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Cz. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 21 września 2011 r., nr 253, poz. 3995. Dotyczy więc jej stan prawny obowiązujący od 1 września 2010 r., zgodny z brzmieniem ustalonym w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r., nr 148, poz. 991). Art. 14 ust. 5 uso zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2010 r. stanowi: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2". Art. 6 ust. 1 pkt 2 uso określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola i stanowi, że przedszkole: "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Tak brzmiące przytoczone wyżej przepisy wprowadzają zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W ramach tych pięciu godzin przedszkole powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Natomiast usługi świadczone powyżej 5 godzin, bądź powyżej godzin ustalonych jako bezpłatne przez organ prowadzący, podlegają już opłacie. Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, że "w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso, nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (...) Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 uso). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2009 r., nr 4, poz. 417). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że zaskarżona uchwała nie spełnia standardów dotyczących czytelności zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty. Skoro organ prowadzący używa sformułowania w §1 ust. 2 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. w czasie "przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego" oznacza to, że po 5 godzinach zajęcia mogą dotyczyć zajęć wykraczających poza tę podstawę. Tym niemniej o rodzajach i formach tych zajęć stanowi §2 ust. 1 uchwały z [...] czerwca 2011 r. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione, gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty w sposób niezależny od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Art. 5 ust. 5 uso stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 uso) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 uso. Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale, w §1 ust. 2 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek (0,145) procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. 2002 r., nr 200, poz. 1679). Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2013, która wynosi 1.600 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r., Dz.U. 2012 r., poz. 1026), wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie wynosi 2,3 zł. W ocenie składu orzekającego przedstawiona opłata ma więc charakter symboliczny i nie narusza zasady ekwiwalentności. Matematyczne zaokrąglenie opłaty do jednego miejsca po przecinku nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Innymi słowy, minimalny wzrost opłaty spowodowany technicznym zabiegiem jej zaokrąglenia o czym stanowi §2 ust. 2 uchwały z [...] czerwca 2011 r. nie powoduje, że opłata ta pokrywa rzeczywiste koszty udzielanych świadczeń. W ocenie Sądu na uwagę nie zasługiwał również zarzut nieważności §2 ust. 1 uchwały z [...] czerwca 2011 r. w zakresie samej techniki mechanizmu odniesienia wysokości świadczeń opiekuńczo-wychowawczych do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wprowadzony zapis, w ocenie Sądu, ma na celu możliwą aktualizację opłaty z uwagi na wzrost cen bez konieczności ciągłych zmian uchwały. Skoro art. 14 ust. 5 uso upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty. W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty odniesiona została do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ustalona waloryzacja w żadnym stopniu nie może wpłynąć na ocenę, że opłata ta nadal ma wymiar procentowy, a ponadto przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty dotyczące nieważności §2 ust. 5 i 6 oraz §3 ust. 1 uchwały z [...] czerwca 2011 r. mających charakter informacyjny i porządkujący. Przepisy te w ocenie Sądu określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności o której mowa w §2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, sposób zawarcia umowy przez dyrektora przedszkola z rodzicami oraz termin pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że dopuszczalnym jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09, lex nr 583193). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze brzmienie art. 200 ppsa Sąd nie zasądził od Prokuratora na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak odpowiedzialności podmiotu skarżącego co do kosztów postępowania na wypadek oddalenia skargi.