IV SA/Po 240/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Ł.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] ; [...];[...] ; [...], 2.określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/I. Kucznerowicz /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski MB IV SA/Po 240/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...],[...],[...],[...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnych z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz przyznania E.Ł.-Z. zamieszkałej przy ul. [...] w P. dodatku mieszkaniowego na zajmowany lokal w kwocie [...] zł na okres [...] miesięcy od dnia [...] lutego 2003 r. do [...] lipca 2003 r.; w kwocie [...] zł na okres [...] miesięcy od dnia [...]sierpnia 2003 r. do [...] stycznia 2004 r.; w kwocie [...] zł na okres [...] miesięcy od dnia [...] lutego 2003 r. do [...] lipca 2004 r.; w kwocie [...] zł na okres [...] miesięcy od dnia [...] sierpnia 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. Uchylając decyzje własne oraz przyznając dodatek mieszkaniowy w wymienionych wyżej wysokościach Prezydent Miasta P. podał, że uchylonymi decyzjami określono na rzecz E.Ł.-Z. dodatki mieszkaniowe stosownie do okoliczności wynikających ze złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów. Postępowania administracyjne toczące się w związku ze złożeniem kolejnego wniosku o dodatek mieszkaniowy wykazało, że E.Ł.-Z. pozostaje w związku małżeńskim od dnia [...] listopada 2002 r., jednakże w swoich wnioskach faktu tego nie uwzględniła. W związku ujawnieniem nowych okoliczności, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie administracyjne w czterech sprawach zakończonych decyzjami przyznającymi E.Ł.-Z. dodatek mieszkaniowy za półroczne okresy od [...] lutego 2003 r. do [...] stycznia 2005 r. oraz jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów o dochodach męża w poszczególnych okresach rozliczenia. Prezydent Miasta P. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 32 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dorobek wspólny małżonków stanowią pobrane dochody, między innymi za pracę, rentę czy emeryturę. Rozpatrując zatem wnioski E.Ł.-Z. z uwzględnieniem dochodów męża organ uznał za konieczne ustalić przyznane dodatki stosownie do ujawnionych okoliczności. Wskazał jednocześnie, iż zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy na podstawie nieprawdziwych danych obowiązana jest do zwrotu pobranych kwot w podwójnej wysokości. Organ podniósł, iż na podstawie tego przepisu E. Ł.-Z. powinna dokonać zwrotu kwot nienależnie pobranych w wysokości [...]zł. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. wniosła EŁ-Z. Podała, iż wniosek swój składała zgodnie z dołączoną do wniosku listą wymaganej dokumentacji. Oświadczyła także, iż mąż nigdy z nią nie zamieszkiwał, nie był zameldowany w jej mieszkaniu i nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca wyjaśniła, iż w obecnej sytuacji majątkowej nie jest w stanie spłacić kwoty [...] zł, a ponadto jej mąż – z którym nastąpił rozkład pożycia – uzyskuje jedynie dochody z renty rodzinnej i sumy te wydaje na leki i utrzymanie mieszkania. Podała, iż zamieszkuje wspólnie z córką A.Ł. zarejestrowaną w Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż mimo zrozumienia trudnej sytuacji w jakiej znalazła się E.Ł.-Z., po wszechstronnym przeanalizowaniu akt sprawy, decyzję należało uznać za zgodną z prawem. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca w datach składania wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych i deklaracji o wysokości dochodów była zamężna a mąż we wskazanych okresach uzyskiwał dochody – rentę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż do dorobku wspólnego małżonków należy zaliczyć rentę męża. W takiej sytuacji, uwzględniając fakt zamieszkiwania męża w innym lokalu, organ przyjął, iż dwie części wspólnych dochodów stanowią dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego skarżącej. Organ odwoławczy podał, że nie wykazując dochodów męża skarżąca pobierała dodatek mieszkaniowy w wysokości ustalonej w uchylonych decyzjach nienależnie, a prawną konsekwencją takiego faktu jest konieczność ich zwrotu w podwójnej wysokości. Nie miało przy tym znaczenia, że działanie skarżącej nie było świadome, gdyż nie wiedziała, że powinna wykazać dochody męża. Organ wyjaśnił, iż uwzględnienie trudnej sytuacji materialnej skarżącej mogłoby nastąpić na etapie ewentualnego postępowania o umorzenie części pozostającego do zwrotu dodatku mieszkaniowego. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.Ł.-Z. wniosła skargę. Powołała się na okoliczności, iż w okresie, co do którego ustalono dodatek mieszkaniowy w niższej wysokości córka skarżącej była bezrobotna, mąż utrzymywał się z renty i nie zamieszkiwał ze skarżącą. Ponadto wskazała na brak własnych dochodów. E.Ł.-Z. podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w decyzji do załączonego do załączonej do odwołania "dokumentacji do wniosku składanego przez wnioskodawcę przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy". Podkreśliła, że w punkcie 2 tego dokumentu znajduje się pouczenie o konieczności złożenia do wniosku informacji o aktualnych dochodach osób wspólnie zamieszkujących. Stosownie do punktu 8, w przypadku zameldowania, a nie zamieszkiwania osoby będącej we wspólnym gospodarstwie domowym, należy złożyć stosowne oświadczenie. Skarżąca oświadczyła, iż nigdy nie mieszkała wspólnie z mężem i nigdy nie był u niej zameldowany. W skardze wniosła także rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jej trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia do rozpoznania – oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W sprawie, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uczyniły zasadniczym motywem rozstrzygnięcia treść art. 32 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowiący, iż dorobek wspólny małżonków stanowią pobrane przez nich dochody, miedzy innymi za pracę, rentę czy emeryturę, wyprowadzając wniosek, iż dochód męża skarżącej, nawet niezamieszkałego z nią i prowadzącego własne gospodarstwo domowe, powinien być łączony z jej dochodami dla potrzeb ustalenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnych Sąd w pierwszej kolejności przeprowadza ocenę pod względem zachowania warunków postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. E.Ł.-Z. wskazała przede wszystkim na fakt, iż składając wniosek o dodatek mieszkaniowy, zawarła w nim informacje opierając się na będącym do dyspozycji w siedzibie organu pouczeniu zatytułowanym: "Dokumentacja do wniosku składana przez wnioskodawcę przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy". W pouczeniu tym organ wyraźnie zaznaczył, iż wnioskodawca obowiązany jest udokumentować aktualne dochody z 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku osób wspólnie zamieszkujących z zaznaczeniem jakich miesięcy dotyczy. Ponadto zaznaczono, iż w przypadku zameldowania niezamieszkującej osoby będącej we wspólnym gospodarstwie domowym – należy złożyć w tym względzie stosowne oświadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy nie rozważyło w ogóle powyższego zarzutu skarżącej. W ocenie Sądu, fakt nieustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów stanowi istotne uchybienie zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji. Należy zważyć, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987, nr 21), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Niezależnie od powyższego, pominięty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut skarżącej, należy uznać za istotny i rzutujący na całokształt postępowania w sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż E.Ł.-Z. zgłaszając wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego działała zgodnie z dostępnym w siedzibie organu pouczeniem. Wynikało z niego, iż powinna ona uwzględnić dochody jedynie osób wspólnie z nią zamieszkujących (pkt 2 pouczenia) oraz zameldowanych (pkt 8 pouczenia), wobec czego nie uwzględniła dochodów nie zamieszkującego z nią i nie zameldowanego w jej mieszkaniu męża. Orzekając ze skutkiem wstecznym o ustaleniu dodatków mieszkaniowych w niższej wysokości, w szczególności bez wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od wcześniej udzielonych pisemnie wskazówek, organ naruszył art. 9 k.p.a. oraz 11 k.p.a. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy obowiązane są do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielają im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Art. 11 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odstępuje od udzielonego wcześniej stronie pouczenia, nie zawierające wyczerpującego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek tego odstąpienia, narusza obie wymienione w art. 9 i 11 k.p.a. zasady, nawet jeżeli zmiana czy uchylenie decyzji wcześniejszej zmierzałoby do ustalenia stanu zgodnego z prawem. Ponadto, dokonując wstecznego ustalenia wysokości świadczeń przyznanych i wypłaconych stronie, powodującego w dalszej konsekwencji konieczność ich zwrotu, organ powinien uwzględnić przy rozstrzygnięciu zasadę, iż strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z uchybień organu administracji (Wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r., IV SA 455/89, publ. E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne, podatkowe i administracyjnosądowe, Wyd. II, Warszawa 2001 r.). Dokonując oceny legalności decyzji Sąd dostrzegł także istotne uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu nakazu zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji podlegającą kontroli Sądu. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Interpretacja powyższego przepisu w świetle zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. stanowiącej, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, czyni niedopuszczalnym zawieranie w uzasadnieniu quasi rozstrzygnięć czy dyspozycji skierowanych do strony a wykraczających poza przedmiot sprawy. Zawarcie w uzasadnieniu decyzji nakazu zwrotu podwójnej kwoty pobranego dodatku mieszkaniowego pobranego ponad orzeczoną w niej wysokość stanowi wykroczenie poza zakres działania organu określony w art. 107 § 3 k.p.a. O zwrocie dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości organ powinien orzec odrębną decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mimo, iż podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, Sąd uznał za konieczne wyrazić także stanowisko w sprawie i zawarcie wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 in fine p.p.s.a.). W sprawie, organy orzekające ustaliły w oparciu o art. 32 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, iż do dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy należy doliczyć dochód małżonka pozostającego w rozłące i prowadzącego odrębne gospodarstwo domowe. Stanowiska tego nie można podzielić. Wskazać należy w pierwszej kolejności na istotę i cel dodatku mieszkaniowego. Najogólniej ujmując dodatek mieszkaniowy stanowi świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. OPK 12/96, opubl. ONSA 1997/1 poz. 10). Głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody pełnych kosztów utrzymania mieszkania, których nie są w stanie ponieść. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 1997 r. P. 4/96 (OTK 1997/1 poz. 3). Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5 ust. 1 - 4). A zatem dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zagadnienie kluczowe ma ustalenie kręgu osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą oraz określenie tego co stanowi dochód tego gospodarstwa. Ustalając dochód gospodarstwa domowego skarżącej organy odwołały się do treści przepisu art. 32 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (na marginesie należy zaznaczyć, iż w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji przepis ten został uchylony, a jego treść przeniesiona do art. 31 § 2 k.r.o.). Na tej podstawie wywiodły, iż dochody męża skarżącej wchodzą w skład majątku wspólnego i tym samym powinny być uwzględnione jako składnik dochodu jej gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu takie instrumentalne zastosowanie instytucji prawa rodzinnego (dorobku wspólnego) na potrzeby ustalenia treści stosunku administracyjno-prawnego (dodatku mieszkaniowego) byłoby nieuzasadnione ze względu na wskazane wyżej istotę i cele dodatków mieszkaniowych. Stosowanie przepisów innych ustaw na potrzeby ustalenia dochodu gospodarstwa domowego jako podstawy ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego powinno być dokonywane z dużą ostrożnością. W podobnej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2002 r. (opubl. OPK 23/02, ONSA 2003/1/13), a poglądy tam wyrażone Sąd w niniejszym składzie podziela. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Sąd podał w konkluzji, iż przez "wszelkie przychody", o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy rozumieć to, co zostało faktycznie uzyskane. Chodzi o takie przychody, które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Niemożliwy byłby do zaakceptowania pogląd, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie lub wyłączenie prawa do dodatku mieszkaniowego osób, już ze względu na powstanie w ich imieniu samej wierzytelności (tym bardziej nie rodzącej widoków na jej wyegzekwowanie). Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu do dochodu gospodarstwa domowego nie należy doliczać kwot uzyskanych przez małżonka skarżącej, jeżeli w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane, że małżonek ten, pozostający w rozłące, nie łoży na utrzymanie rodziny i prowadzi własne gospodarstwo domowe. Z całą pewnością kwoty przypadające małżonkowi, których nie przekazuje rodzinie, w szczególności gdy w całości przeznacza je na własne utrzymanie, nie mogą być wydatkowane przez skarżącą na pokrycie bieżących należności za zajmowany przez nią lokal mieszkalny. W ocenie Sądu, nie można zaliczać do dochodu gospodarstwa domowego dochodów zamieszkującego osobno i pozostającego w rozłące małżonka, także z tej przyczyny, iż stawiałoby to osoby rozwiedzione w lepszej sytuacji, aniżeli będące w związku małżeńskim – co było by nie do zaakceptowania w świetle przyjętych w Konstytucji zasad (art. 18 Konstytucji). Należy zważyć bowiem, iż osoby będące w związku małżeńskim, w którym nastąpił okresowy rozkład pożycia otrzymałyby mniejszy dodatek mieszkaniowy (z uwzględnieniem wspólnego dorobku) od osób rozwiedzionych. Z wymienionych w uzasadnieniu względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. /-/I. Kucznerowicz /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski MB